01、堅定鄉(xiāng)村振興“三步方略”

在2017年黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)實施了近5年。這5年來，圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”二十字方針和“產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、文化振興、人才振興、組織振興”五大抓手，國家出臺了一系列加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策舉措，各地也相應(yīng)制定了鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和行動方案。同時，國家對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還提出了“三步走”方略。第一步是到2020年取得重要進(jìn)展，第二步是到2035年取得決定性進(jìn)展，第三步是到2050年實現(xiàn)全面振興目標(biāo)。“三步走”方略為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制定了階段性目標(biāo)，表明我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是與國家現(xiàn)代化進(jìn)程相同步的戰(zhàn)略，是個需要循序漸進(jìn)、長期實施的戰(zhàn)略。2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和總體上建成全面小康社會是我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得重要進(jìn)展的標(biāo)志。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正在朝著第二步方略前行中，還有13年的時間，鄉(xiāng)村振興將取得決定性進(jìn)展。與鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展相對應(yīng)的標(biāo)志，就是基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，并且基本建成共同富裕的體制機(jī)制，形成城鄉(xiāng)、地區(qū)、階層差距明顯縮小，中等收入群體處于主導(dǎo)的格局。要實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和深化改革是這一發(fā)展階段的關(guān)鍵，必須加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合配套的改革，下決心解決引致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡與不充分的體制機(jī)制問題。

鄉(xiāng)村振興必須處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源生態(tài)的關(guān)系。思路是生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，準(zhǔn)繩是堅持“綠水青山就是金山銀山”理念(簡稱“兩山”理念)。“綠水青山就是金山銀山”理念內(nèi)涵豐富，其中“三大思維”是其精髓所在，一是堅持底線思維，二是堅持發(fā)展思維，三是堅持轉(zhuǎn)化思維。正如習(xí)近平總書記指出的，要使“綠水青山”成為“金山銀山”，關(guān)鍵是要做好“轉(zhuǎn)化”這篇文章，也就是做好“將資源生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)勢”這篇文章，使“綠水青山”真正轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

做好“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)化，首先，確立生態(tài)價值轉(zhuǎn)化路徑。基本路徑有兩條，一是生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的路徑，也可稱為直接轉(zhuǎn)化路徑，主要針對可直接市場化交易的生態(tài)資源與產(chǎn)品。二是產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的路徑，也可稱作間接轉(zhuǎn)化思路，通過關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)，使難以直接轉(zhuǎn)化的生態(tài)資源價值在關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中得到體現(xiàn)，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的生態(tài)溢價，轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會的市場價值。其次，要配置好生態(tài)價值轉(zhuǎn)化機(jī)制。第一，政府機(jī)制。實踐中，對于難以直接轉(zhuǎn)化又具有公共性的生態(tài)價值，政府的作用至關(guān)重要。第二，社會機(jī)制。運用社會資源力量是轉(zhuǎn)化生態(tài)價值的重要機(jī)制。建立生態(tài)公益基金、激勵民眾對生態(tài)的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)成為生態(tài)價值轉(zhuǎn)化的重要機(jī)制。第三，市場機(jī)制。市場機(jī)制是轉(zhuǎn)化生態(tài)價值的主要機(jī)制。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化本質(zhì)上都要通過市場機(jī)制來實現(xiàn)。生態(tài)價值轉(zhuǎn)化的市場機(jī)制是否有效，關(guān)鍵取決于政府職能的轉(zhuǎn)變和市場機(jī)制的建構(gòu)，以實現(xiàn)包括生態(tài)資源在內(nèi)的要素市場化配置。再次，要重視生態(tài)轉(zhuǎn)化價值的共享。鄉(xiāng)村生態(tài)振興要建立鄉(xiāng)村生態(tài)及其轉(zhuǎn)化價值的共享機(jī)制，不僅使“綠水青山”為廣大民眾共享，而且還要使轉(zhuǎn)化的“金山銀山”能為廣大民眾共享，尤其能為鄉(xiāng)村廣大居民所共享，使其成為廣大農(nóng)村居民收入的重要源泉。為此，在鄉(xiāng)村生態(tài)資源轉(zhuǎn)化過程中，應(yīng)高度重視資源生態(tài)產(chǎn)權(quán)與治理制度建構(gòu)中效率與益貧的相互協(xié)同。要用好政府產(chǎn)業(yè)政策和公共政策的杠桿，體現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興和生態(tài)轉(zhuǎn)化對普通農(nóng)民的包容性和惠顧性。要推進(jìn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)股份化、股份合作化的改革，引導(dǎo)企業(yè)和合作組織帶動廣大小農(nóng)和貧困農(nóng)戶發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興中小農(nóng)戶、貧困群體與綠色發(fā)展，與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接和共富發(fā)展。

黨的十九大提出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育、就業(yè)“三個優(yōu)先”發(fā)展的方針。從實踐發(fā)展看，我國教育和就業(yè)的優(yōu)先重點也應(yīng)該在農(nóng)村，重點對象是農(nóng)民，因此，貫徹落實國家“三個優(yōu)先”發(fā)展的方針，實際上就是要在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“三個優(yōu)先”。具體而言，一是確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。二是確保教育與就業(yè)的優(yōu)先發(fā)展重點面向農(nóng)村和農(nóng)民。很顯然，這樣的人力資本結(jié)構(gòu)狀況，已不適應(yīng)我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和共同富裕發(fā)展的要求。由于如此大規(guī)模的低文化層次的對象主要是農(nóng)民和農(nóng)民工，因此，首先必須高度重視農(nóng)村教育優(yōu)先，加快農(nóng)村人力資本的積累與改善。要不斷提高農(nóng)村義務(wù)教育水平，加強(qiáng)與就業(yè)導(dǎo)向密切關(guān)聯(lián)的職業(yè)教育，爭取到2035年實現(xiàn)農(nóng)村學(xué)齡人口高中與職業(yè)教育普及率能達(dá)到80％以上。其次，要優(yōu)化鄉(xiāng)村教育空間布局。發(fā)揮數(shù)字化和互聯(lián)網(wǎng)功能，推進(jìn)城市教育資源向農(nóng)村擴(kuò)容，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源融合與共享。再次，要高度重視農(nóng)村勞動力的就業(yè)優(yōu)先。進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)勞動力要素市場和用工制度，拓寬農(nóng)村勞動力就業(yè)渠道，鼓勵并支持農(nóng)民和農(nóng)民工通過自主就業(yè)、受雇就業(yè)、合作就業(yè)、兼業(yè)就業(yè)等多種形式實現(xiàn)就業(yè)與創(chuàng)業(yè)，保障廣大農(nóng)民和農(nóng)民工能實現(xiàn)充分就業(yè)和就業(yè)增收。

黨的十九大報告在提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時，還把“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要措施之一。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“三大體系”既有相互聯(lián)系性，又有各自的內(nèi)在特性。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的框架結(jié)構(gòu)，突破了作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)邊界。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系既包括第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，又包括二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)范疇，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。簡言之，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系不僅是全產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)業(yè)體系，也是一二三產(chǎn)業(yè)融合、多功能發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，這樣的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，不僅是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而且還能支撐縣域經(jīng)濟(jì)和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的核心部分。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)體系是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系中的生產(chǎn)要素組合與配置體系。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要素不僅包括土地、勞動力、資本等基礎(chǔ)性要素，而且還包括技術(shù)、數(shù)字、生態(tài)、文化、制度等賦能性要素。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)體系就是嵌入賦能性要素的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性要素的組合與配置體系，它體現(xiàn)的是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式、生產(chǎn)形態(tài)、生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)率。這種生產(chǎn)方式、生產(chǎn)形態(tài)、生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)率，既可以通過產(chǎn)業(yè)分工基礎(chǔ)上的集聚得以體現(xiàn)，也可以通過產(chǎn)業(yè)集聚基礎(chǔ)上的分工得以體現(xiàn)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營體系是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的營運體系。將其獨立為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“三大體系”中的一大體系，在于這一體系在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系中的重要性，它關(guān)乎現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的效率。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營體系是經(jīng)營主體與經(jīng)營制度集合的體系，其中主體是行為主體，或者說是生產(chǎn)體系中的基礎(chǔ)性要素，而制度是行為主體的行為指南，也就是生產(chǎn)體系中的賦能性要素。作為賦能性要素的制度主要體現(xiàn)為四個既相互獨立，又相互聯(lián)系的制度范疇，即產(chǎn)權(quán)、組織、合約、規(guī)章。作為基礎(chǔ)性要素的主體，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的體系中就是相關(guān)的經(jīng)營組織，主要包括家庭經(jīng)營組織、合作經(jīng)營組織、集體經(jīng)營組織、公司經(jīng)營組織等。在這里，組織具有雙重的屬性，既是行為主體，又是制度，不同的經(jīng)營組織既是不同的經(jīng)營主體，又體現(xiàn)的是不同的經(jīng)營制度。從這一意義上講，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營體系就是與這些經(jīng)營主體相匹配的經(jīng)營制度體系，主要包括由家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、集體經(jīng)營、公司經(jīng)營等經(jīng)營制度所構(gòu)成的經(jīng)營體系。而不同的經(jīng)營制度又內(nèi)含了與其相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)、組織、合約和規(guī)章等制度的安排，形成了相應(yīng)的經(jīng)營制度的治理結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系中不同的經(jīng)營制度具有各自適宜的領(lǐng)域，相互之間并不存在優(yōu)劣之分。構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營體系，并不是要以某種經(jīng)營制度取代另一種經(jīng)營制度，而是要完善不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，使這些不同的經(jīng)營制度在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮各自的制度優(yōu)勢，并且實現(xiàn)相互間的合理配置與優(yōu)化組合。

農(nóng)村“三產(chǎn)融合”主要是指農(nóng)業(yè)一二三全產(chǎn)業(yè)鏈的融合發(fā)展及其與關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展和多功能發(fā)展，其本質(zhì)就是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的建構(gòu)與發(fā)展。農(nóng)村“三產(chǎn)融合”是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)縱向一體化的升級，對于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力、提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、拓寬農(nóng)民就業(yè)與增收渠道，都具有重要意義。推進(jìn)農(nóng)村“三產(chǎn)融合”發(fā)展，核心體現(xiàn)是產(chǎn)業(yè)的縱向融合。但就我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)而言，農(nóng)戶小規(guī)模的分散經(jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是上游農(nóng)業(yè)的基本特征，因此，要實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的縱向融合，前提基礎(chǔ)是實現(xiàn)上游農(nóng)業(yè)的橫向融合。有效的路徑是通過合作制來實現(xiàn)上游農(nóng)民的橫向聯(lián)合及其生產(chǎn)的橫向融合，以使上下游產(chǎn)業(yè)或交易方形成相對均衡的縱向融合基礎(chǔ)。除此之外，由于農(nóng)村“三產(chǎn)融合”還會體現(xiàn)農(nóng)旅、農(nóng)文相結(jié)合的多功能性，因此農(nóng)村的“三產(chǎn)融合”還需拓寬產(chǎn)業(yè)融合的視野，要在產(chǎn)業(yè)融合中引入“產(chǎn)村融合”和“產(chǎn)城融合”的理念，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與空間的有效融合，城市帶動鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

推進(jìn)農(nóng)村“三產(chǎn)融合”發(fā)展的關(guān)鍵重點是要構(gòu)建兩個機(jī)制。一是構(gòu)建與“三產(chǎn)融合”相適應(yīng)的經(jīng)營機(jī)制，二是構(gòu)建與“三產(chǎn)融合”相適應(yīng)的利益機(jī)制。農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民的組織化以及家庭經(jīng)營與合作經(jīng)營的有機(jī)結(jié)合，是農(nóng)民參與“三產(chǎn)融合”，并且在融合中獲益的必要前提，但還必須有其他機(jī)制的匹配和創(chuàng)新。首先，在農(nóng)業(yè)合作制基礎(chǔ)上引入股份制，其次，鼓勵工商企業(yè)(資本)在“三產(chǎn)融合”中進(jìn)入適宜的領(lǐng)域，即農(nóng)民干不了的領(lǐng)域，同時與農(nóng)民建立利益共同體和共贏關(guān)系。再次，在“三產(chǎn)融合”中發(fā)揮好政府政策助推脫貧農(nóng)戶、小農(nóng)戶融入的作用，同時加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風(fēng)險防范，提高財政扶持資金的精準(zhǔn)度和使用效率，防止產(chǎn)業(yè)組織異化、經(jīng)營制度扭曲和農(nóng)民利益受損。

農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民收入的重要途徑，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的重要組成和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營與工業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)有一定的區(qū)別。前者主要是指農(nóng)民這一農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)模經(jīng)營，與土地關(guān)系更密切，而后者主要是指工業(yè)企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，與資本關(guān)系更密切。我國人多地少、農(nóng)業(yè)類型多樣，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營必須注重適度性和多類性。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的比較利益，這種比較利益是從事一定經(jīng)營規(guī)模農(nóng)業(yè)主體的機(jī)會成本。比較利益具有動態(tài)性，隨著農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者收入水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)的適度經(jīng)營規(guī)模會有不斷擴(kuò)大的趨勢。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要性在于過小的經(jīng)營規(guī)模不利于農(nóng)民增收，不利于農(nóng)民從業(yè)積極性的激發(fā)，但過大的經(jīng)營規(guī)模也有可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營粗放化所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)資源利用效率的降低，以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營者相互收入的失衡。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模適度性的基礎(chǔ)上，要特別重視農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的多類性，不能僅以土地經(jīng)營規(guī)模作為唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)。多種類型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的緣由在于農(nóng)產(chǎn)品的多類型和農(nóng)業(yè)的多形態(tài)特性。就農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的多類型特性而言，主要可以體現(xiàn)為三種類型。一是偏向于土地密集型的農(nóng)產(chǎn)品，主要以糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品為主；二是偏向于資本密集型的農(nóng)產(chǎn)品，主要以加工農(nóng)產(chǎn)品和設(shè)施農(nóng)產(chǎn)品為主；三是偏向于勞動密集型的農(nóng)產(chǎn)品，主要以蔬菜、水果、茶葉和養(yǎng)殖類產(chǎn)品為主。在這三種類型農(nóng)產(chǎn)品中，土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)營主要取決于土地與資本的匹配關(guān)系；資本密集型農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)營主要取決于投入的不變成本和變動成本的匹配關(guān)系，而勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)營主要取決于勞動和資本的匹配關(guān)系。

實踐中，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主要可以分為三種類型。一是土地規(guī)模化經(jīng)營，二是服務(wù)規(guī)模化經(jīng)營，三是復(fù)合規(guī)模化經(jīng)營。如果從農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與經(jīng)營者的比較利益關(guān)系看，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營還可以跳出第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)。農(nóng)民可以通過向下游延伸的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和多功能發(fā)展，實現(xiàn)縱向延伸和多功能發(fā)展的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。總之，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，既要從比較利益原則出發(fā)，把握規(guī)模經(jīng)營的適度性，又要從農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)的多樣化特性出發(fā)，注重農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的多樣性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的適度性和多樣性的統(tǒng)一。

建立在專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，既是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要類型之一，更是農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營不可或缺的支撐體系，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營的重要組成。實踐中，農(nóng)業(yè)服務(wù)體系具有三個層面的多元化的特點，即服務(wù)主體、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)產(chǎn)品(領(lǐng)域)三個層面的多元化特點。一是服務(wù)主體的多元化。主要包括政府主導(dǎo)型、合作社主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、社會組織主導(dǎo)型等。二是服務(wù)機(jī)制的多元化。主要包括:(1)服務(wù)外包化的機(jī)制，即市場化機(jī)制；(2)服務(wù)內(nèi)部化的機(jī)制，即非市場化機(jī)制；(3)服務(wù)外包化與內(nèi)部化相結(jié)合的機(jī)制，即市場化與非市場化相結(jié)合的機(jī)制。三是服務(wù)產(chǎn)品(領(lǐng)域)的多元化。例如生產(chǎn)服務(wù)、營銷服務(wù)、信用服務(wù)、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)等。

依據(jù)上述農(nóng)業(yè)服務(wù)三個層面的多元化特點，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的服務(wù)體系，需要著力于“三層協(xié)調(diào)”的多元化農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建構(gòu)，核心是建立服務(wù)主體、服務(wù)機(jī)制以及服務(wù)產(chǎn)品(領(lǐng)域)相互協(xié)調(diào)與優(yōu)化配置的多元化農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。從多元化的服務(wù)主體看，政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)已從過去統(tǒng)包統(tǒng)攬的行政服務(wù)形式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎苯犹峁┓?wù)、政府購買服務(wù)、政府退出由市場提供服務(wù)等多種形式的服務(wù)。企業(yè)(主要通過市場機(jī)制運行)主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)在服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域方面不斷擴(kuò)大。社會組織(指高校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織和社會公益組織等)主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)在服務(wù)的廣度和深度上有了較大的進(jìn)展。值得指出的是，隨著我國農(nóng)民合作組織的不斷發(fā)展，合作社主導(dǎo)和農(nóng)業(yè)行業(yè)組織主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)正在呈現(xiàn)出發(fā)展態(tài)勢。從各國農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的發(fā)展格局及其與農(nóng)民的利益關(guān)系看，以農(nóng)民合作組織服務(wù)內(nèi)部化為核心的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，應(yīng)該成為我國多元化農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的建構(gòu)重點。為此，政府應(yīng)采取財政扶持、信貸支持等措施，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)合作組的服務(wù)功能，推行政府向合作社購買服務(wù)，推廣合作式、托管式、訂單式等合作社主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)服務(wù)。從多元化的服務(wù)機(jī)制看，需要把握好農(nóng)業(yè)服務(wù)外包化與內(nèi)在化的關(guān)系。也就是要處理好市場化服務(wù)和非市場化服務(wù)的關(guān)系。首先，要促進(jìn)農(nóng)民合作社的規(guī)范發(fā)展，支持合作社聯(lián)合發(fā)展和擴(kuò)容發(fā)展，積極探索建立集生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的農(nóng)民合作社的聯(lián)合社，拓展合作社農(nóng)業(yè)服務(wù)的深度與廣度，增強(qiáng)合作社對小農(nóng)的帶動性。其次，要通過政府機(jī)構(gòu)的改革和職能的轉(zhuǎn)換，賦權(quán)農(nóng)業(yè)行業(yè)組織，增強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部化服務(wù)功能。此外，要把握政府提供農(nóng)業(yè)公共性服務(wù)在公平與效率方面的關(guān)系。無論政府的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)是以直接的方式提供，還是以購買的方式提供，都應(yīng)體現(xiàn)對服務(wù)對象的公平性和普惠性。對于以市場機(jī)制運行的政府購買服務(wù)，如給予購買補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)外包或市場化服務(wù)，補(bǔ)貼方(政府或集體)應(yīng)對服務(wù)價格進(jìn)行調(diào)控，避免被服務(wù)方(農(nóng)民)不能得到服務(wù)補(bǔ)貼的益處而產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象。同時，也要加強(qiáng)公共服務(wù)的效率評估，提高公共服務(wù)的效率。為此，一方面要清晰界定農(nóng)業(yè)公共服務(wù)品的概念和受益對象，另一方面要建立和完善農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的運行體系和評價體系，高度重視廣大農(nóng)民群眾，尤其是小農(nóng)和貧困農(nóng)戶，對農(nóng)業(yè)公共服務(wù)質(zhì)量和公平性的反應(yīng)。從多元化服務(wù)的產(chǎn)品(領(lǐng)域)看，總體上服務(wù)的產(chǎn)品門類與領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大，但服務(wù)的質(zhì)量還有待提高，其原因主要還是服務(wù)體制與機(jī)制及政策的不配套與不完善。數(shù)字化信息服務(wù)在鄉(xiāng)村治理、居民消費方面已獲得較快推廣與應(yīng)用，但在產(chǎn)業(yè)應(yīng)用方面仍存在普通農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)水平低對數(shù)字化賦能服務(wù)不很適應(yīng)的問題。當(dāng)前農(nóng)業(yè)服務(wù)產(chǎn)品(領(lǐng)域)主要的問題是農(nóng)民或合作社有需求的服務(wù)產(chǎn)品，如保險、抵押、信貸等金融服務(wù)，并沒有形成完善的體系。尤其從合作社對農(nóng)民的服務(wù)品種門類看，農(nóng)村的合作金融服務(wù)至今沒能在農(nóng)民合作組織系統(tǒng)內(nèi)開展，而其他金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)又很難滿足廣大農(nóng)民的要求，以致廣大農(nóng)民長期以來所面臨的抵押難、信貸難、融資難等問題始終沒能得到有效解決，極大削弱了農(nóng)民市場主體的地位和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的動力，亟需引起高度重視。

05、建立“三治合一”治理體系

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略20字方針中，“治理有效”是重要組成。具體而言，就是要通過鄉(xiāng)村自治、法治、德治的“三治合一”，實現(xiàn)“治理有效”的善治鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。首先有必要闡明“自治、法治、德治”的內(nèi)涵與內(nèi)在關(guān)系。任何治理體系都具備不同維度的觀察視角，“自治、法治、德治”體現(xiàn)的是與治理密切相關(guān)的兩個重要維度，一是治理方式的維度，二是治理制度的維度。“自治、法治、德治”中的“自治”是與“他治”相對應(yīng)的治理方式，這是治理體系中兩種最基本的治理方式。從治理主體和客體(治理對象)在治理體系的關(guān)系看，如果兩者同為一個主體，治理就處在“自治”偏向的狀態(tài)，反之，則處于“他治”偏向的狀態(tài)。“自治”是治理的內(nèi)生化，是治理主體被賦權(quán)基礎(chǔ)上自主化和自我約束的治理。“他治”是治理的外在化，它通常體現(xiàn)為治理主體對客體(治理對象)的激勵與約束行為的規(guī)范，構(gòu)成治理客體的制度環(huán)境與行為準(zhǔn)則。“自治”與“他治”也是相對的，從微觀個體的角度看，“他治”具有普遍性和絕對性，而“自治”具有特殊性和相對性，只有被賦權(quán)的區(qū)域化與組織化的群體，才有可能實現(xiàn)相應(yīng)的“自治”。“他治”的重要意義在于維系國家機(jī)器的運行和經(jīng)濟(jì)社會的秩序，而“自治”的意義在于治理客體自主性、能動性更好的發(fā)揮和治理手段更貼切更有效的運用。我國鄉(xiāng)村治理“三治合一”中提及的“自治”，是要發(fā)揮鄉(xiāng)村治理中的村民群體自主性，提高其自治能力，但又不排斥“他治”，而是要與“他治”有機(jī)結(jié)合，達(dá)到“治理有效”的目的。

“自治、法治、德治”中的“法治”與“德治”，是治理體系中兩種類型的治理制度，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，就是兩種最基本的治理制度安排。一種是正式性制度的安排，“法治”屬于這一范疇。另一種是非正式性制度的安排，“德治”屬于這一范疇。正式性制度是對主體行為具有硬約束，行為主體不遵循它，就有可能付出各種代價的制度或行為規(guī)范，例如法律、法規(guī)、規(guī)章等；而非正式性制度是對主體行為具有軟約束，但人們通常也會遵循的制度或行為規(guī)范，例如傳統(tǒng)、習(xí)俗、宗教、道德等范疇。正式性的治理制度通常具有立竿見影、成效明顯的特點，但往往存在實施成本(過高的制度實施成本有時會降低制度效率，甚至于使制度流于形式)和制度尋租，以及主體行為改變具有表象性等問題。非正式性治理制度的重要特點是實施成本低，并且主體行為的改變往往出自內(nèi)心的自覺，但在人際交互信息不對稱、人的行為理性有限，同時機(jī)會主義盛行的社會，這一制度也存在難于對所有主體行為都有效的局限性。

基于對鄉(xiāng)村治理體系中“自治、法治、德治”的內(nèi)涵及其內(nèi)在關(guān)系的闡述，可以得出的結(jié)論是：實現(xiàn)“三治合一”的“治理有效”和善治鄉(xiāng)村，關(guān)鍵要從國家制度體系特征和鄉(xiāng)村實情出發(fā)，充分發(fā)揮中國特色的制度優(yōu)勢，高度重視“他治”與“自治”相協(xié)調(diào)，“法治”與“德治”相匹配。首先是完善“他治”與“自治”相協(xié)調(diào)的制度體系。一是完善充分體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“他治”制度體系，二是加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層組織制度建設(shè)，三是支持各種類型村民自組織的發(fā)展。缺組織、缺權(quán)能的農(nóng)民，不可能真正成為鄉(xiāng)村治理中具有自主性的“自治”主體。因此，不僅要賦予村民參與村莊事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)，而且也要支持有利于村民自主的自組織發(fā)展，如村民互助、村務(wù)監(jiān)督、村莊社區(qū)環(huán)境治理和設(shè)施管護(hù)等村民自組織的發(fā)展。其次是重視“法治”與“德治”相匹配的制度安排。也就是要重視鄉(xiāng)村治理中正式性制度與非正式性制度的有效匹配。一要深刻理解“法治”在鄉(xiāng)村治理中的科學(xué)內(nèi)涵及其重要性，二要充分發(fā)揮“德治”在鄉(xiāng)村治理中的作用。我國具有悠久的優(yōu)秀文化歷史傳統(tǒng)，廣闊多元的鄉(xiāng)村是這一傳統(tǒng)的主要傳承地，蘊(yùn)藏著極其豐富的與“德治”關(guān)聯(lián)的文化元素，將這些文化元素取其精華、去其糟粕，并且與當(dāng)代社會倡導(dǎo)的精神文明、生態(tài)文明等相匹配、相集成，就會形成適應(yīng)鄉(xiāng)村“德治”的非正式性制度體系，這樣的“德治”就能與上述所說的“法治”與“自治”相匹配，相互補(bǔ)，相融合，真正形成“三治合一”“治理有效”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與制度體系。

我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是2015年被提出。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是供需結(jié)構(gòu)再平衡的內(nèi)在要求。我國經(jīng)濟(jì)運行的供需結(jié)構(gòu)長期存在錯配矛盾，而矛盾的主要方面在供給側(cè)，農(nóng)業(yè)也不例外。2017年，中央“一號文件”提出了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總基調(diào)，就是改革、穩(wěn)定、發(fā)展相協(xié)同，改革是著重“三個激活”，即激活市場、激活主體、激活要素；穩(wěn)定是確保“三條底線”，即確保糧食安全、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定；發(fā)展是突出“三大調(diào)整”，即調(diào)優(yōu)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，突出“優(yōu)”字；調(diào)好生產(chǎn)方式，突出“綠”字；調(diào)順產(chǎn)業(yè)體系，突出“新”字。從“三個激活”所涉及的改革看，激活市場的改革至關(guān)重要。市場不活，市場就不可能在資源配置中起決定性作用。要激活市場，既要完善產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)要素市場化配置，又要進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)換的改革，清晰有為政府和有效市場的行為邊界。有為政府不等于政府包辦一切。有為政府首先是公共事務(wù)的承擔(dān)者、責(zé)任者，還應(yīng)該是能充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的政府。因此，只有同步推進(jìn)與市場制度相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度改革和政府職能轉(zhuǎn)換的改革，才能真正形成政府有為、市場有效相互匹配，高效運行的基本經(jīng)濟(jì)制度，才能實現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用，同時政府更好發(fā)揮作用的目的。

事實上，只要市場被激活，要素和主體的激活實際上已經(jīng)內(nèi)含其中。從這一意義上講，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的過程中，激活市場除了政府職能轉(zhuǎn)換改革外，更需要激活要素和主體，因為要素和主體的激活是市場激活的前提。為此，要高度重視要素市場化改革和對市場主體的賦權(quán)與培育，以提高農(nóng)業(yè)供給側(cè)的要素配置效率和市場主體行為的能力。當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品市場的供求不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，既與政府的過度干預(yù)有關(guān)，也與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場化滯后、經(jīng)營主體行為扭曲有關(guān)。主要表現(xiàn)為：政府對農(nóng)業(yè)的強(qiáng)勢參與和干預(yù)，致使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍依附于政府，而不是市場，行為發(fā)生嚴(yán)重扭曲；農(nóng)村土地等資源要素的產(chǎn)權(quán)制度不完善，致使土地和生態(tài)資源的市場交易和市場配置能力不足；農(nóng)民社會保障和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的不完整，致使農(nóng)業(yè)勞動力受制于非市場因素的影響，流動不很充分，并且勞動力要素的價格常常被低估。至于資本要素的市場化，則因農(nóng)民金融產(chǎn)權(quán)的不充分，農(nóng)村資本在市場上發(fā)揮作用的主要是政策性金融，而不是市場性金融或合作金融。因此，必須加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的市場化改革和對市場主體的賦權(quán)與培育，重點是深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民住房制度和社保制度、農(nóng)村金融制度的改革，同時賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利和更完整的要素經(jīng)營權(quán)，使其成為真正的市場主體，進(jìn)而不斷增強(qiáng)市場對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的行為主導(dǎo)性和對農(nóng)業(yè)供給側(cè)要素的配置能力與配置效率。

建立農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”這一中國特色的農(nóng)村基本經(jīng)營制度和集體產(chǎn)權(quán)制度，是我國改革開放實踐在農(nóng)村的一大創(chuàng)新。目的是要在堅持農(nóng)村集體所有制度不變的前提下，既賦予與保障農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，又發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。賦予與保障農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利不僅是要增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，更重要的是要使農(nóng)民真正成為市場主體。強(qiáng)調(diào)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，具有經(jīng)濟(jì)與社會的雙重目的。現(xiàn)實中，我國絕大多數(shù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)都是“經(jīng)社”合一的組織，不僅有發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)的職能，而且也有管理農(nóng)村社區(qū)社會的職能。換句話說，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有承擔(dān)鄉(xiāng)村基層治理、保持農(nóng)村社會穩(wěn)定等社會管理的職能。因此，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國特色政治與社會制度的內(nèi)在要求，既是更好發(fā)揮基層政府和社區(qū)組織作用的需要，也是在農(nóng)村追求政府和市場兩種制度優(yōu)勢能夠相互匹配的需要。

實踐中，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)在“三權(quán)分置”制度架構(gòu)下，還存在需要破解的問題。首先，盡管已經(jīng)賦予農(nóng)民(集體成員)長久不變的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地的資格權(quán)，及其房屋的使用權(quán)與繼承權(quán)、以及集體經(jīng)濟(jì)收益與資源資產(chǎn)的股權(quán)等權(quán)益，但在現(xiàn)實中，仍然存在農(nóng)民土地承包權(quán)難以有償交易，農(nóng)民宅基地上的房屋不能買賣和農(nóng)民擁有的集體股權(quán)難以對外交易等約束。這些約束一方面使得農(nóng)村不少的資源要素和農(nóng)民主體不能被充分激活，難以深度進(jìn)入市場，另一方面，也使農(nóng)民難以成為權(quán)益完整的市場主體，如農(nóng)民在信貸市場上經(jīng)常因產(chǎn)權(quán)不充分，抵押性弱而面臨信貸融資難的問題，進(jìn)而難以與其他類型經(jīng)營主體進(jìn)行平等市場競爭。其次，村集體經(jīng)濟(jì)盡管擁有集體土地、宅基地和其他集體資源的所有權(quán)，但是，這些集體所有權(quán)似乎基本處于虛置狀態(tài)。我國絕大多數(shù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不僅沒有因為擁有所有權(quán)而獲得相應(yīng)的收益，而且普遍缺乏發(fā)展內(nèi)生動力與活力，大多需要依靠政府的項目支持或轉(zhuǎn)移支付才能得以正常運行，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)處在艱難境地。破解這些難題的思路，不是把賦予農(nóng)民的權(quán)利收回，也不是放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度，而是要從系統(tǒng)思維出發(fā)，通過深化農(nóng)村綜合配套改革，進(jìn)一步探索適應(yīng)中國特色社會主義制度特點的農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式。

首先，要深刻認(rèn)識我國農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利難以完全進(jìn)入市場的深層原因。它并不完全與土地公有制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要性有關(guān)，而且也與我國農(nóng)民擁有的諸多權(quán)利具有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相粘連、難分割的特點有關(guān)。在我國，農(nóng)村土地不僅具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)安全和糧食安全等方面的功能，而且很大程度上還承擔(dān)了農(nóng)民生存保障的功能。原因在于我國還沒有完全建成城鄉(xiāng)一體和平等的公共保障制度體系，農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共保障和公共服務(wù)方面的水平，明顯低于城鎮(zhèn)居民的水平，有些甚至還是缺失的。為了彌補(bǔ)這方面的不足，國家采取了一系列措施。然而，這些制度對于農(nóng)民來說，首先是一種生存保障的制度，具有生存權(quán)的屬性，但同時，土地和房屋對農(nóng)民并不僅僅是種生存權(quán)，而且也是一種發(fā)展權(quán)。這意味著，現(xiàn)行“三權(quán)分置”下農(nóng)民所擁有的土地承包權(quán)和宅基地資格權(quán)，實際上都內(nèi)涵了生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。生存權(quán)類似于基本保障的權(quán)利，是一種公共權(quán)利，是不宜進(jìn)入市場交易的權(quán)利。在這樣的產(chǎn)權(quán)屬性結(jié)構(gòu)下，即使農(nóng)民在土地上的發(fā)展權(quán)可以進(jìn)入市場交易，但在國家公共保障制度還不能完全取代土地對農(nóng)民生存保障的情況下，允許農(nóng)民交易宅基地及其房產(chǎn)，或可以交易土地的承包權(quán)，都意味著農(nóng)民的生存權(quán)也進(jìn)入了市場，這顯然有違生存權(quán)這一具有公共保障性質(zhì)的權(quán)利不宜市場交易的原則，如果允許交易，那么在國家公共保障制度還沒能完全替代土地對農(nóng)民的保障功能的情況下，就會隱含著巨大的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險。

其次，要既審慎又積極推進(jìn)農(nóng)村綜合配套改革。我國農(nóng)村改革已到了需要綜合配套推進(jìn)的階段，既要審慎對待，又要積極推進(jìn)。首先必須盡快建立城鄉(xiāng)一體與平等、可隨權(quán)益者流動的公共保障制度與體系。要盡快用國家公共保障制度取代土地對農(nóng)民的保障功能，實現(xiàn)農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相分離。這一制度體系的盡快建立，無論對于農(nóng)民生存權(quán)的確保和發(fā)展權(quán)的充分實現(xiàn)，農(nóng)村土地、勞動力等生產(chǎn)要素和資源的有效利用和廣大農(nóng)民成為共富群體，還是對于市場在資源配置中起決定性作用的微觀基礎(chǔ)建立，以人為本城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)，乃至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與生態(tài)資源的進(jìn)一步盤活和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，都極為重要。其次，在國家公共保障制度取代土地對農(nóng)民公共保障功能的基礎(chǔ)上，國家應(yīng)進(jìn)一步賦予集體和農(nóng)民對農(nóng)村集體土地和資源資產(chǎn)的市場發(fā)展權(quán)，以進(jìn)一步做大集體經(jīng)濟(jì)這塊“蛋糕”。同時，在“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)“股社分離”改革，深化“股份合作”改革，分好集體經(jīng)濟(jì)這塊“蛋糕”，形成農(nóng)村集體土地、宅基地、建設(shè)用地和集體其他資源資產(chǎn)可市場化交易、用途可管控，集體與農(nóng)民共同擁股、股份合作、可進(jìn)可退可交易的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度新模式。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要增強(qiáng)自身發(fā)展能力，發(fā)揮集體組織平臺功能和社區(qū)管理協(xié)調(diào)優(yōu)勢，為農(nóng)民和農(nóng)民專業(yè)合作組織在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中提供合約、信息、治理等方面的服務(wù)，實現(xiàn)集體與農(nóng)民共贏發(fā)展基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

內(nèi)容來源：人民日報