廖星臣，乾元鄉村研究中心創始人，曾任香港中文大學訪問學者、湖南省農村發展研究院副院長、浙江師范大學農村研究中心兼職研究員、北京綠十字副主任、半湯鄉學院鄉建研究院執行院長

無論是過去的鄉村建設，還是今天的鄉村振興，作為一項系統性的農村社會改造活動，人的問題始終是影響到這一農村改革進程的關鍵性的問題。正如毛澤東主席所言：“武器是戰爭的重要的因素，但不是決定的因素，決定的因素是人不是物。”

同樣，影響當下鄉村振興戰略、乃至中國農村未來的決定性因素也“是人不是物”。而從實踐的層面上看，以縣委書記為代表的縣領導群體、以村黨支部書代表的村干部群體和以村核心人物為代表農村精英群體，則又是影響中國農村未來的關鍵中的關鍵。

01

縣級領導是決定鄉村未來發展的關鍵

縣域上承國家、下啟鄉村，是連接城市和鄉村的樞紐，自古就是中國經濟社會發展和穩定的基石，所謂“郡縣治，天下安”。而這種“郡縣治”很大程度上取決于郡縣的主政者，也就是我們今天所說的的縣域一級的主要領導尤其是縣委書記，他們是縣域的社會、經濟、民生的主導者和縣域的各種資源的支配者。

尤其是在鄉村振興的時空背景下，鄉村作為縣域的基層政權組織和基本社會組織單元，強調縣域和縣領導（尤其是縣委書記）對鄉村建設的重要性具有極其重要的現實意義。

第一、領導的決策決定了鄉村建設的方向。從現實的情況來看，縣一級領導中60%來自鄉村或有過3-5年以上的鄉村（鄉鎮）生活經歷，40%左右縣委書記有過鄉鎮書記的經歷或者從事與鄉鎮有關的工作。

客觀上講，他們是國家政權體制內對農村最了解、對農業最熟悉和對農民最知情的政府官員，他們知道三農問題的痛處在哪里？知道農業的短退在哪？知道農民對改變生活的訴求在哪里？是中國政府決策層中對農村問題決策最有發言權的人。他們對鄉村的一言一行直接影響著鄉村的生存空間與發展速度，并從根本上決定了鄉村未來的方向。

所以，一方面，國家在制定有關農村問題的大政方針時，應多聽聽縣一級主政官員尤其是縣委書記的想法或建議，讓國家的頂層設計真正成為惠及于民的大政方針。另一方面，縣一級主政官員尤其是縣委書記要善用他們的決策權，使其決策真正成為受惠于農民的良謀善策。

當然，縣一級主政官員包括縣委書記的這種決策的依據，很大程度上源自于上一級政府的授權，源自于他們對國家政策的解讀，源自于個人的價值觀（政為官意識）和認知水平。所以，國家對他們的認同程度以及個人的德能勤績，又是這種對鄉村未來影響力的前提和基礎。

第二、領導的決斷決定了鄉村建設的進退與速度。鄉村建設規劃先行。不過從現實的情形來看，很多時候在鄉村規劃本身其實并不是最重要的，重要的是規劃背后的人、財、物、資金和技術等鄉村建設要素的分配。而這些要素基本上都掌握在縣域幾分管的部門和領導者手中。

因此，領導者的意愿、領導的審美，就決定了鄉村建設的落地程度以及推進的速度，決定了鄉村建設的品位。尤其是縣（市）委書記的決斷以及示范，更是直接關系到一個鄉村的發展與在建項目的進退與存廢。

這一點，從本人參與鄉建十年來的觀察中可以得到證實。五年前，在中原某省的一個縣參與了一個鄉村規劃設計團隊在這個縣的全域鄉村規劃設計的活動。當時，這規劃設計團隊的設計理念雖然得到該縣包括縣長在內的大多數的縣領導的認同，但由于縣委書記的非主動性介入，導致這項目的落地一直非常緩慢的狀態，直到這個縣長成為了縣委書記后，這個項目的落地才有了起色。

同樣也是這個中原某省的另一個縣市區，同樣是這個鄉村規劃設計團隊，其結果則正好與之相反。由于這個設計規劃團隊的設計理念在一時間就得到了區（縣級）書記的認同，而且這位區委書記是一位非常有思想的學者型領導，加之落地的項目地又是這個區委書記的新農村建設示范點。

所以，這位區委書記在推進這個項目落地實施的過程，集中中全區的鄉村建設資源，尤其是水利、交通、農業、林業、教育和財政、民政等重要部門的項目資金，采取捆綁或對口幫扶的方式，在不到兩年的時間把一個普通的貧困山村打造成了該省乃至全國的當年的美麗鄉村建設示范村。

因此，人們有時也戲稱領導也是一種“生產力”，在某種程度上說此言非虛。因為無論是過去的新農村建設，還是現在的鄉村振興，作為中國近代百年鄉建的一個重要組成部分，其路徑方法一直處于一種探索的階段。

所以，示范就成為這個探索的最通常做法，最典型的是縣領導尤其是縣委書記聯系村的村又成為了這種示范中的示范。因此，如何把領導的這種“生產力”轉化成一種積極的、正向的推動鄉村振興的動力，除了國家制度的約束以外，更多的是縣市區書記的個人素養與為官的價值觀。

第三、領導的去留決定了鄉村建設項目的存廢與未來。從鄉村建設的實踐來看，一個成熟的鄉建項目從它的規劃、建設、到落地運營，至少需要三年的陪伴式的建設過程。

參與這一過程的陪伴者既有規劃設計團隊、建設的企業，也有地方組織領導和相關職能部門，更離不開縣級主政官官員尤其是縣委書記。因為縣委書記事實上的特殊影響力，所以縣委書記的去留會直接影響到了鄉村及鄉村建設的命運，更是直接影響到一個在建鄉村建設項目的生死存亡。而這種去留因方式的不同——提升、平調和處分，又形成了三種絕然不同的結果。

首先，是主職領導（主要指縣委書記，下同）的提升。這種局面不會導致在建（規劃）中的項目的中途夭折，但規劃或許會走樣。因為提升的領導對其繼任者無論哪一個方面都有威懾力，不至于繼任者棄置不顧，這是主職領導去留問題上對鄉村發展及鄉村建設項目沖擊力最小的一種。

其次，是主職領導的平調。這種情況鄉村的發展和在建的項目通常會出現兩種，一種是外表延續前任的思路，但主體規劃和方向發生根本性改變；一種是采取“休克療法”，讓時間去模糊人們對前任的發展思路記憶而鄉建項目無果而終。就起原因，主要是所謂的’新官不理“舊事這一陋習在作怪。這種“新官不理舊事”的陋習，導致了鄉村建設中的很多在規劃中的或是在建的項目發生異動，這些異動包括規劃設計的改變、項目規模和資金的縮減等等。

最后，就是主職領導受處分。這種情況不僅導致鄉村發展思路和在建項目夭折，而且很多時候由該主職領導決策的發展規劃和項目在也不再會受到本級政府的重新關注。這一點從最近某省的一個地方鄉建項目得到證實。由于這個地方的主職官員中途出現了經濟問題，最后導致這個地方原本是一個很有特色和影響的鄉村建設實踐被迫放慢發展的步伐，其后任領導也把這個地方作為一個“雷陣”而不越半步。

當然，主職領導干部的調動，是中國現行體制內的一種正常人事變動，本無可厚非。但問題上在主職領導的調動過程中，如何保持鄉村發展以及鄉村建設上的政策延續性，減少和降低因人事變動帶來的對鄉村發展和在建鄉村建設項目的負面影響，防止“人走政息”的悲劇在鄉村發展中重演，則需要從國家的制度層面和頂層設計上加以考慮和解決。

02

村級干部是左右鄉村未來發展的基礎

鄉村穩，則社會安寧；村干部強，則農村發展有希望。村（組）是中國最基礎的治理單元，據統計，全國共有村委會64.4萬個；村民小組507.9萬個。而以村黨支部書記為代表的村組干部則是中國最小的官，甚至還稱不上真正意義的官（鄉鎮以上的干部才稱得上是官），但卻承擔著中國最大的責任——農村的社會穩定和經濟發展。

因此，從這個意義上講，以村支書為代表的村組干部是決定鄉村未來發展的基礎，也是現實鄉村建設乃至當下的鄉村振興目標的骨干力量。

禹城市莒鎮董屯村駐村第一書記李桂發（右）與村支書程發軍（李智群攝）

第一、村干部對農村最有發言權。村干部本身就是農民，是農民的代言人。他們生于農村，長于農村，服務于農村。他們一生中大部分時間與農村、農業和農民打交道，熟悉鄉村的風土人情，熟悉農業自然機理，更熟悉農民的喜怒哀樂。所以，對農村、農業和農民的問題，村組干部尤其是村黨支部書記最有發言權。

因為，對絕大多數的村黨支部書記來說，他們的對外界認知的智識、發家致富的能力以及個人的德行基本上農民是認同，而他們的黨性觀念、執行能力也基本上得到上級組織認可。可以說，村黨支部書記是農村精英中的精英。

第二，農民對村干部的心理距離最近。當下的中國鄉村雖然已逐漸步入到了現代社會的進程，很多傳統鄉村的社會組織構造和文化屬性也發生了急劇的變化，但其熟人社會的本質依然沒有改變。在農民心中，人與人之間依然按照血緣、地緣和業緣的遠近，來確定其關系的親疏程度。村組干部與村民之間都會從家族、鄰里、師徒、學友、同行等關系中找到彼此親近的連接點。

所以，哪怕平時這些農民并不怎么喜歡一些村組干部，但一旦他們遇到了自己一時無法解決的問題，如生活困難、社交麻煩、甚至是各種糾紛與官司，他們首先想到的需要幫助的人一定是村組干部。這是中國農民與生俱來的本性決定的。

第三、村干部的個人素質在很大程度上決定鄉村的發展與未來。這里說的村干部素質，主要指的是村支部書記的素質。

這些素質包括：文化知識、見識閱歷、致富能力、治理水平以及人際關系、個人的擔當和道德操守（為人正派、處事公道）。這一點，也為諸如華西村、袁家村等人們熟知的發展的好的村莊現實所證明。在某種意義上講，一個好的村支部書記，就是一村經濟社會發展的好的開端。

當然，村組干部尤其是村支書的對鄉村經濟社會發展的基礎性作用的顯現，很大程度上需要有一良好的外部政策與社會環境。

這些環境包括：一方面，上級政府通過對村干部尤其是村支書的充分的賦權、還權、放權和信任等政策環境，激發村干部內生能動性、自覺性和自主性；另一方面，通過對村干部的進行現代科技技術、管理水平以及政策和法律知識的培訓，提高村干部與時俱進的村莊治理能力。

03

村民核心是影響鄉村未來發展的重要因素

縱觀中國的歷史，無論是傳統的農村還是現實的農村，農村的社會的群體基本上是由普通農民、鄉村精英分子和鄉村核心人物等三個部分組成。從現實的情況來看，這三部分不同的人群因各自不同的經濟實力、身份地位和角色影響，其對鄉村未來發展的影響力各不相同。其中又以鄉村精英和鄉村核心對鄉村發展與未來的影響力最大。

帶領村民致富的全國巾幗建功標兵王佳佳

鄉村精英，主要包括鄉村管理者（如村組干部）、文化人（如教師、醫生）、企業主（致富能人，俗稱的有錢人或經經濟能人）以及其他（退伍軍人、返鄉的成功農民工），他們是走在鄉村社會“前臺”的人群，對鄉村發展是一種顯性的影響力，這一群體中村干部又是對鄉村發展最有影響的群體（前文已述）。

鄉村核心，則指的是所謂的農村中“三老“。“三老”分別指的是：（1）退休在家“老干部”，如有身份的國家公職退休干部、老村支書、老校長、老名醫等；（2）家族勢力中的“長老”，如族長、族中名望很高的老人以及最大的企業主和成功的返鄉農民工代表；（3）帶有幫派性質的老大，如俗稱中的三六九教中的老大。他們是隱身在鄉村社會“后臺”的人群，對鄉村發展是一種隱性的影響力。這種隱性的影響力主要表現在以下三個方面：

第一、左右社會輿論。因為這些核心人物在村子里或是最有能力的人、或是最有經濟實力的人，或是個人聲望很高的人或是社會關系網很強大的人，是農村經濟、社會、文化的代表人物。他們的一言一行都往往會影響到民心的走向，甚至是一句話也有可能改變鄉村的發展軌跡。

第二、左右社會資源。這是由于這些人的影響力，所以往往會以各種不同的身份或方式滲透到鄉村的政治、經濟、文化和日常生活中，并以各種名義占有和支配鄉村社會的各種資源，如土地交易、生產經營、就業謀生、文化娛樂等方面都會看到這些人的影子。

第三、左右村干部決策。由于這些人中有的可能是現任干部的前任領導，有的可能是鄉村發展資金的捐助者，有的可能是與上級組織聯系的牽線人，有的甚至是一些村干部上臺的幕后策劃者。所以他們的想法往往會左右村干部的決策。

當然，由于這一群體的人良莠不齊、成分復雜，所以要針對不同的情況分而治之。

一方面，是要善用鄉村核心這一群體一部分人。因為他們中的大多人（占60%）還是有素養、識大體、懂政策、有真本事的人，也是真心為鄉村好、為鄉村發展想做點貢獻的人，即時下人們所說的新鄉賢，所以，對這些人——新鄉賢善用，要虛心向他們請教，要努力爭取到他們的幫助。

另一方面，是要引導這一群體的中一部分人（占35%），使之成為鄉村發展的積極性因素。這些人主要指的是本有有能力也有文化水平但存有私心個人利益高于大眾利益也就是農村說的喜歡打小算盤的人，只要正確引導這些人依然是鄉村發展的正向力量。

最后，是要遏制這一群體的一少部分人（占5%），這一部分人主要指的是“三老”中帶有幫派性質的“老大”。因為這些人中極有可能是滋生地方黑惡勢力的毒瘤，使一些強買強賣、欺男霸女、橫行鄉里的亡命之徒，是鄉村不穩定的因素也是阻礙鄉村發展——如招商引資、產業發展等等——的最大障礙。這些人必須用法律的手段來遏制和打擊。

總之，正確的決策往往來源于決策者的正確判斷與實踐認知。過去，熟悉鄉村的是縣長、保長和鄉紳；現在則是是縣委書記、村支書和新鄉賢。從實踐的層面上看，他們對鄉村最有發言權，他們的一言一行、一舉一動不僅深刻地影響著中國鄉村未來走向，而且他們也是中國三農問題解決的關鍵環節、基礎條件和重要節點。

所以，在解決三農問題的策略和方法上，從國家層面，其政策的出臺應多聽聽縣委書記的意見；從縣域層面，其具體實施的方案應多聽聽村支書的意見；從村域層面，其中執行的方式和時間多聽聽新鄉賢的意見。

唯有如此，鄉村發展才有希望，鄉村建設才有前途。

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