“十三五”期間，農業供給側結構性改革不斷深化。具體表現在：

一是產品結構初步調優。

2016—2018年，非優勢產區籽粒玉米面積調減286.7萬公頃，大豆面積增加160多萬公頃，棉油糖、肉蛋奶、水產品品種結構和品質結構均有所提升，農產品質量安全例行監測總體合格率連續3年穩定在97.5%以上。

二是生產方式初步調好。

“一控兩減三基本”取得明顯成效，2018年農田有效灌溉系數為0.554，化肥和農藥使用量均實現負增長，秸稈、養殖廢棄物和農膜綜合利用取得明顯進展。

三是產業體系初步調順。

2018年規模以上農產品加工企業7.9萬家，經營收入14.9萬億元，農產品精深加工水平加快提升，共享農業、體驗農業、中央廚房等農業新業態蓬勃發展，農業多種功能不斷拓展。2018年休閑農業和鄉村旅游接待游客30億人次、營業收入超過8000億元。

四是相關改革深入推進。

農業補貼制度不斷優化，托市政策改革攻堅階段順利完成，信貸、保險支農政策力度加大，2018年銀行業涉農貸款余額達到33萬億元，農業保險提供風險保障3.46萬億元。但是，“十四五”期間，我國農產品需求總量仍然剛性增長、需求結構還會持續升級。這就仍然需要真正由市場引導，順應從過去的“有沒有”到“好不好”的轉型升級，實現創新為第一動力、協調為內生特點、綠色為普遍形態、開放為必由之路、共享為根本目的的農業高質量發展。

從農業政策中發現重點，關于農業方面的政策，需要研究以下文件：

“十四五”時期

我國農業農村現代化的政策完善策略

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，農業農村優先發展基本框架建立，全社會關心農業、關注農村、關愛農民的氛圍更加濃厚。我國已是世界第二大經濟體，人均GDP接近1萬美元，支持農業農村發展的物質基礎更加雄厚。工業化城鎮化進入中后期，生產要素的內涵和外延不斷擴張，農業農村產業實現跨界融合。生物技術、數字資源等將為農業農村現代化提供彎道超車的加速器，農產品市場空間和農業多功能性進一步拓展，鄉村多元價值將更加凸顯。農業進入高質量發展新階段，農村改革不斷深化，綠色發展理念深入人心，農業農村現代化建設的階段性起點之高前所未見。在“五期交匯”的歷史背景下，要進一步認清形勢，針對上述十大“不平衡不充分”問題，把握政策改革的方向，科學制定“十四五”規劃。

01

在頂層設計上轉向城鄉融合發展

以往的規劃在頂層設計的表述上是“統籌城鄉發展”“以城帶鄉”，實際上是“城市主導、農村從屬”的城鄉發展思路。城鄉融合發展，就是要促進城鄉社會現代化經濟體系、民主政治、文化活力、社會治理、生態文明互聯互通。城鎮化紅利在于規模經濟效應、范圍經濟效應和集聚經濟效應，而城鄉融合發展則在于讓規模、范圍、集聚三大經濟效應輻射到鄉村。要加快建立城鄉融合的體制機制和政策體系，實現城鄉基礎設施和公共服務一體化建設、一體化管護、一體化運營，促進城鄉之間的要素流動。城鄉融合發展的基礎是讓城鎮居民和農村居民的權利實現互聯互通。要保障農民的“十大權利”，即保障農民在鄉村的土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權，以及城鄉融合過程中的人身財產安全、就業創業、體面居住、醫療衛生、養老社保、公平教育、政治參與方面的權利。

02

政策支持更多地向農村發展傾斜

以往的政策目標主要指向為農業產業支持。一個很典型的證據是，農業補貼的測算依據一度是按照家庭承包經營耕地的面積，而且基本實現了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補貼計算，中國農業補貼已經超過美國。新時代則需要堅持農業產業支持和農村發展協調并行。未來的政策支持要更多地向農村人居環境改善、農村社會事業等傾斜。而農村發展只依靠財政投入，是不可持續的，必須增強農村地區的自我發展能力。這就需要發展壯大農村集體經濟，讓農村集體經濟集中力量辦大事。但是，現階段我國農村集體經濟實力仍然不強。根據第三次全國農業普查10%村莊樣本數據（約5.5萬個村），2016年平均每個村集體全年收入僅為105.19萬元，每年還要支出64.32萬元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經費。如果以中位數計，村集體收入僅8萬元，支出2.5萬元。根據農村社會事業促進部門測算，一個村建設一個公共廁所，投入資金至少需要10萬元。在這種集體經濟發展水平下，很難指望農村集體經濟集中力量修建基礎設施、做好民生服務等“大事”。未來，要在保障農民利益的前提下，落實土地政策改革成效，千方百計盤活農村資源資產，放大產權制度改革經濟效應，健全完善審批、財稅、金融等政策，促進農村集體資源資產保值增值并創造實實在在的紅利，釋放農村集體經濟活力。

03

實現財政支農資金集約化和市場化使用

以往的規劃主要依靠補貼、投資和工程項目等大幅增加財政投入。2003—2015年，國家財政支持農林水事務年均遞增速度曾經達到21.2%。但是，隨著國內經濟轉向中高速增長，經濟下行壓力加大，財政收入2014—2018年連續五年增速在10%以下。“十四五”期間，減稅降費政策效應會大概率地進一步釋放，民生領域仍然需要財政資金補短板，其他多元化財政投入需求巨大。在這種背景下，財政對農業農村投入的增速大幅增長的空間有限。未來的財政支農資金會更加整合集約使用，更多地發揮杠桿作用，激發社會資本和市場主體投入積極性。近年來，農林水事務財政支持資金探索使用了“大專項+任務清單”的方式，采取因素法測算分配，就某一薄弱環節的建設內容按地區切塊，加強對建設任務的績效評估。例如，國家現代農業產業園就參考了“大專項+任務清單”：以園區為單位投入，設立建設清單，直接驗收建設清單項目。與此同時，未來政府分配資源所依賴的項目制補貼方式會進一步改革。未來的農業農村支持手段會更多地依靠信貸、保險等市場化的方式，以大數據追蹤的方式，實現市場化的精準支持，激發市場主體投入。

04

農業產業支持要堅持保供給、調結構、轉方式并行

以往規劃的目標主要是支持農產品尤其是糧食產量增加。例如，農業部門一度把糧食年度產量作為績效考核的主要指標。這就造成無論是農業補貼，還是農業投資，其政策作用機制主要是鼓勵生產經營主體增加資源要素投入。從財政支農結構來看，農業生產資料與技術補貼仍然占到農業公共財政支出的20%以上。而農業結構調整補貼一度在1%以下，農業資源保護與利用補貼是“十二五”之后才逐步增加的。

新時代的農業產業支持政策，一方面要繼續保障農產品供給，讓城鄉居民在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的食品。另一方面，則需要堅持保供給、調結構、轉方式并行，尤其是需要促進農業結構、生產方式與資源環境承載力相匹配。特別需要指出的是，應當支持農業資源休養生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進入后備耕地。

05

統籌國際國內資源、市場、制度

以往的農業支持政策主要立足國內，對國際規則參與得較少。當前世界面臨著“百年未有之大變局”，國際格局和政治力量對比加速演變，全球經濟發展進入再平衡時期，傳統國際貿易投資規則加速重構，我國面臨大國戰略性競爭的嚴峻考驗。農產品消費總量剛性增長，消費結構由過去的谷物消費為主快速升級到高級植物纖維、動物蛋白和脂肪兼重。此外，工業加工需求導致原料消耗增長。盡管農業技術進步增產效應已經一定程度上實現對消費增長的追趕，但是受到國內耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國外進口農產品。根據虛擬土地貿易模型計算，2017年中國農作物播種面積25億畝，而進口農產品折算耕地超過12億畝。另外根據虛擬水貿易模型計算，2015年中國進口糧食相當于凈進口了2005億噸淡水資源。既然相當規模的農產品進口不可避免，那么就需要適應這一趨勢。“十四五”時期則需要統籌國內資源、市場、制度，根據土地和淡水資源來合理布局農產品進口來源，以市場需求的力量驅動國內外資源為我所用。在國際農業合作的過程中，更多地參與推動國際貿易規則和多邊體制改革。

06

更加依靠信息化技術促進政策落地

以往的規劃主要是靠自上而下的執行。從公共經濟學的角度來看，“自上而下”需要有相應的行政體制的保障，而這很可能導致政策執行的監督成本過高。實際情況也是如此。以往的規劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對接。涉及農業農村的規劃和政策落地，經常需要村和鄉鎮干部核實、經過縣（市、區）、再到省（區、市）層層上報。新一輪科技革命和產業變革迅速發展，信息技術深刻改變了農業農村發展的基礎，也改進了政策執行和落實的方式。農業農村現代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性[20]，但是在手段上可以更加依靠大數據、物聯網、移動互聯、云計算、人工智能、區塊鏈等技術手段。例如，區塊鏈技術在農產品電商的質量安全控制方面具有非常好的前景，每個環節的農產品投入都會在線形成“記賬本”，從而自動實現農產品質量安全可追溯。但是，以信息化手段促進政策落實，需要考慮技術使用的成本收益。目前，給一臺深松整地機加裝能夠準確測量上報深松作業質量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業補貼每畝40元。為了監督政策落實，一個傳感器相當于作業300畝的補貼。當然，隨著技術的進步，成本收益的平衡點會向低成本移動。在此之前，需要正確把握監督政策落實過程中技術監督執行與人力監督執行的對比關系。

總體而言，“十四五”農業農村現代化面臨的形勢更加復雜。而且，糧食等重要農產品需求剛性增長的趨勢不會改變，人多地少的基本國情農情不會改變，農業小部門化的規律不會改變，推動農業高質量發展的迫切要求不會改變，新舊動能轉換接續的態勢不會改變，資源環境約束趨緊的生態基礎不會改變，國際國內“黑天鵝”“灰犀牛”交織的局面不會改變，農村經濟社會加速轉型的趨勢不會改變。新老因素疊加，將使“十四五”農業農村現代化規劃的編制難于以往。未來，需要堅持底線思維，科學編制規劃，提升規劃的可行性。

農業是全面建成小康社會和實現現代化的基礎，必須加快轉變農業發展方式，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，提高農業質量效益和競爭力，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。農業農村現代化是國家現代化的重要組成部分。

“十四五”時期，我國現代農業轉型升級機遇：首先人均可支配收入的逐年提升，提升了社會消費能力，為高端農產品消費帶來機遇。三品一標農產品是政府主導的高端農產品公共品牌，總量逐年遞增，隨著消費升級的推進，其需求機遇凸顯。預計“十四五”時期，國家將在產業增效、產品提質、生態改善、制度創新等方面切實發力。

（1) 發展高質量產業，提高農業生產的效益和競爭力

鄉村產業興旺，高質量發展是路徑。要以促進農民增收、產業增效、生態增值為目標，注重市場引導和政策支持，強化改革助推和科技驅動，重點發展特色高效產業，促進農業由增產向提質轉變，加快推進鄉村產業振興。

(2) 打造高質量生態，解決農業農村生態環境保護問題

要全面貫徹“一控兩減三基本”要求，切實推行綠色生產方式，推動實現投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、生產模式生態化，從根本上解決農業面源污染問題。

(3) 進一步深化改革，增強鄉村發展活力

實現農業農村高質量發展，歸根結底要靠深化改革。一是鞏固和完善農村基本經營制度。二是深化農村土地制度改革。三是深入推進農村集體產權制度改革。四是完善農業支持保護制度。

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