溫鐵軍

中國人民大學教授

暨南大學鄉村振興研究院學術委員會主任

本文為中國人民大學教授溫鐵軍在中國城市百人論壇2022春季論壇“縣域·縣城·就地城鎮化”上做的報告全文，歡迎分享。

就城鎮化這個話題從兩方面來談，第一是城鎮化概念的歷史演變；第二是縣域經濟與就地城鎮化。

中國城鎮化發展在1980年代以來，幾乎是十年一個臺階。但，城鎮化最初本源于1970年代我們開始引進國外設備和技術，以此來改進原來中國比較“偏重偏軍”的產業結構。因鄉村的社隊經濟對出口創匯有重要作用，因而中央做出了給社隊企業在計劃外的貸款指標、外匯留成和原材料等所謂“雙軌制”政策安排；隨之，也出現了一批集體經濟發達地區的務工農民和農村城鎮化早期形態。因此，當時的農村城鎮化很大程度上和國家產業結構變化直接相關。

1982年家庭聯產承包責任制開始在全國推行，大量勞動力轉向鄉村工業化。到1985年，鄉鎮企業得到新的發展條件，農民進城的要求比較迫切，也使“開通城鄉”正式進入政策部門的調研和內部討論。當時有部門認為，城市的整個財政稅收體系還沒改革，幾乎所有的城市人口從生到死的全過程還都在國家的保障體系之內，每增加一個城市人口就會增加一份財政的負擔，所以，1986年的文件就只提出了“允許農民自理口糧進城務工經商”。

可見，早年的城鎮化起步階段應該說主要問題并不是經濟上是否有這樣的規律，而是體制上還沒有形成有利于農村工業化和農民城鎮化發展態勢的改革條件。

此后，由于80年代中后期官倒囤積和“價格闖關”帶來的嚴重通貨膨脹，以及90年代初期美國帶領西方國家全面封鎖中國加劇的經濟蕭條，使得原材物料和資金緊張程度空前，致使不再有政策保護的鄉鎮企業大部分歇業、倒閉。在那種情況下，城鎮化發展戰略盡管提出，但是并沒有真正得到全面的貫徹。1995年十幾個國家部委聯合組成了一個城市化研究的課題組，我當時是農業部分課題組的組長，我們做研究時特別強調，當時主要的障礙仍然還是集中在城鄉兩個要素市場的要素不能自由流動。

1985年農村政策部門關于開通城鄉討論的十年之后，不論有關部門對城市化模式做何討論，在宏觀經濟嚴重蕭條的情況下，地方政府的財政稅收非常緊張，事實上城鎮化變成了“土地的城鎮化”和人口的非城鎮化——地方政府大量征占土地主要用于補充地方財政，有些沿海地區地方財政80%以上來源于土地征占。這樣客觀上使農業人口所擁有的農業資源更為短缺。所以，這期間盡管城鎮化率從原來1985年的15%上升到了30%，但實際上當時的城鎮化是有偏差的，“分稅制改革”之后地方稅收占比大幅度下降，“土地漲價歸公”的原則沒有條件實現，各地大量地把城近郊區和沿海發達地區的土地資源占用了，賣地收入被地方政府開支花掉了。

從1995年建立課題組，經過十年的研究，仍很難統一成一個意見，于是形成了中國城市化六種不同發展方式的課題產出。

而后，因21世紀初“三農”問題成為黨和國家的重中之重，到2005年，中央將“建設社會主義新農村”國家戰略列為國家“十一五”發展規劃的八項重大發展戰略之首，農口部門隨即提出“推進城鄉統籌協調發展”，于是胡錦濤總書記接受了“城鎮化是中國城市化發展主要方式”的政策建議，在十一五規劃中明確“堅持大中小城市和小城鎮協調發展”，中央正式肯定了城鎮化。當時納入新農村建設的政策是發展縣域經濟要有兩個重要支柱：一是中小企業的發展，二是城鎮化的發展。因為中小企業進入城鎮的門檻低得多，以中小企業相對集中的方式靠向城鎮集中，進而推進縣域經濟。

在此，需要重申的是“城市化與城鎮化不同”。不能簡單地把“城鎮化”就對應著翻譯成英文的“Urbanization”（城市化），可以表達為Townization（城鎮化），而不是Urbanization，因為在中國城市化與城鎮化是兩回事。

城鎮化一方面是我們實現城市化的路徑之一；另一方面，在一定階段內也是縣域經濟的重要內容。

從2005年十六屆五中全會“新農村建設”提出縣域經濟，到2020年十九屆五中全會再度提出縣域經濟，已經過了15年。由于縣域經濟成為五中全會轉向國內大循環的一個重要內容，所以我匯報的第二個題目是“縣域經濟與就地城鎮化”。

十九屆五中全會強調我們要把過去積極融入全球化轉變為新發展階段以國內大循環為主體，什么是國內大循環為主體的重要內容呢？當然，鄉村振興首當其沖。

所以，現在要求五級黨委、黨政同責抓好“鄉村振興”，不僅作為國家戰略，而且是“應對全球化挑戰的壓艙石”。

過去大約15年左右的時間，中國經濟主要是靠“三來一補”的加工貿易型的外向型經濟，其中很多是 “無根資本”，且相對多的麇集在沿海的工業化地區，因此這類產業資本聚集而帶動城市群的發展，所以就有珠三角、長三角這些外向型經濟的重點城市群。當然，內陸也有，比如剛才王院長列舉的長沙帶動周邊的發展模式。總之，我們的城市群和外向產業集群高度相關。

問題在于，過去“三來一補”的外向型經濟大量進口原材料、出口加工品；這個發展方式與現在的底線思維不符！因為中國已經被當成美國主要競爭對手加以制裁，對外依存度過高的這些地區，依賴外向型經濟的發展方式肯定會受阻于西方制裁。因此，越是靠大量進口原材料的城市，特別是集中在沿海缺乏自我支撐能力的城市，也就越會出現嚴重困難。

眾所周知，我們從1998年遭遇東亞金融危機、2008年遭遇了華爾街金融海嘯到2014年遭遇金磚五國經濟危機等等，這三次相對比較嚴重的外部危機都帶來國內數千萬級的大規模失業，1998年那次是4000多萬人失業，2009年那次是2000多萬人，2018年遭遇特朗普貿易制裁加上2020年的新冠肺炎暴發是3000多萬打工者失業。所以，從這點來看，靠沿海城市承載過量人口來追求高速外向型增長這種發展方式是難以為繼了。

因此，十九屆五中全會強調“底線思維”，確立了“鄉村振興”是我們應對全球化挑戰的“壓艙石”和轉向“國內大循環為主體”的大戰略。那么，在國家重大戰略轉型之下的城鎮化和縣域經濟應該朝哪個方向調整？

需要進一步討論的是，過去我們的城鎮化實際上是以大城市群為主要的發展路徑，那么現在要轉向縣域經濟的城鄉融合，只有發展縣域城鎮才能為中小企業吸納農民就業構建適當的經營條件，特別是鄉村就地城鎮化，應該成為鄉村振興的主要方向。若據此看，則以前有關的理論研究、政策思路乃至于各種各樣的規章制度，也都需要符合“三新”：必須調整到新階段，服從新格局的建設，這就尤其需要有新理念。

當講到鄉村振興戰略時，領導特別強調“人與自然和諧共生”，要關注生態產業化和產業生態化，此前還提出了“生態資本深化”，這是新發展階段促進轉型的新發展理念。

生態產業化、產業生態化一般都是根據地理資源環境條件，以相對比較完整的縣域地理單元來支撐生態資源的“三全（全地域、全方位、全過程）”的系統開發，由此實現以國內大循環為主體的發展方向起到支撐作用的就地城鎮化。

例如，在被中央確立為共同富裕示范省的浙江，也是“兩山”理念的提出地浙江安吉縣余村實際上已經是就地城鎮化了，因為本村原村民只有800余人，上海來該村的下鄉市民3000人，還有182個外籍人口。從現在的人口構成來說余村已經實現了就地城鎮化。

城鎮人口之所以顯著增加，只不過把進城農民改為城鎮人口，6個月的居住地和打工就算統計上的城鎮人口了。所以，我們現在城鎮人口已經接近66%了。但，我們并沒有把同樣標準用于市民下鄉，比如在農村居住6個月以上是不是就應該算成農村人口呢？其實就地城鎮化市民所聚居的這些村，相對條件都是能夠符合一般城鎮化要求的，比如在基本建設已經實現了水、電、路、氣、寬帶等“五通進村”。

應該打破過去追求舊階段的城市化發展方式的局限，鼓勵市民下鄉，允許形成一定人口規模和非農產業占比的村社實現就地城鎮化。因為過去建制鎮也是根據人口規模和工業產值來劃分的。現在農村中依托一二三產融合甚至四五六產融合所形成的增加值恐怕早已經超過純粹一產農業了。這些地方，如果外來的人口特別是城市人口下鄉到達一定的比重，就應該支持這些地方就地城鎮化。更何況像華西村這種已經居住十幾萬人口，有幾百億的產值，實際上合并了周邊20個村，形成了相當規模的地域范圍，還仍然是叫“村”。他們自己叫“華西新市村”。這也是從實際出發防止官僚主義形式主義的制度創新，因為一旦叫“市”或“鎮”就得設立政府和各類城市管理單位，都會增加畸高的管理成本。

所以，就地城鎮化一定要允許形成多種不同管理模式的創新，形成各種主體多元互動參與式治理方式的創新，而不要簡單地再把管理城市的政府體制照搬到縣域經濟要求的就地城鎮化。

這次中央十九屆五中全會明確強調“要把產業留在縣域，要讓農民分享產業留在縣域的收益。”這在本質上就是要讓農民在“共同富裕”這個“新的百年大目標”中實現“要讓農民獲得長期財產性收入”的政策思想，這決不是二次分配，而是一次分配。

所以，所謂的“縣域經濟”應該是以縣域范圍內空間生態資源的系統規劃和整體開發，實現習近平總書記所強調的“三全（全地域，全方位，全過程）”的生態化建設，才能使縣域產業變成不破壞生態社會的，有利于“兩碳”目標的新產業，它一定是縣域多元化資源可持續發展相適應的綜合系統。

可見，新型城鎮化發展最值得高度關注的重要領域，一是縣域經濟中的“生態產業化和產業生態化”，要通過留在縣域的產業收益讓農民在一次分配中得到長期的財產性收入。二是促進縣域內城鄉融合的關鍵是城鄉要素市場自由流動，借助金融供給側改革推動鄉村生態資源價值化來促進資金融通，推動市民與農民聯合創業，以“大眾創業，萬眾創新”實現就地城鎮化。

最后，在解讀十九屆五中全會精神的時候，習總書記不僅講了“三新（新階段、新理念、新格局）”，而且特別強調指出，如果我們沒有新理念，就不可能打造新格局。所以，希望我們這個研討會能夠把“三新”作為指導思想，引導大家揖別“三舊”，朝著“新階段”這個戰略方向做出我們應該做的努力。

來源：規劃中國