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【鄉村振興】重磅！鄉村振興最新土地政策與拿地要點

鄉村振興

2024-06-27 18:44:43

[ 導讀 ] 鄉村振興最新土地政策與拿地要點~

導語：鄉村振興是一個大戰略，必須有真金白銀的硬投入。長期以來，土地出讓收益，可以說是“取之于鄉，用之于城”，要創新政策機制，把土地增值收益這塊“蛋糕”切出更大的一塊用于支持脫貧攻堅和鄉村振興。

最新鄉村振興土地政策

01、新增建設用地技術指標獎勵，支持農村產業融合發展

2017年12月，國土資源部、國家發展改革委聯合印發的《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》從八個方面明確了保障農村產業融合發展用地的政策。

通知指出，將安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農村新產業新業態和產業融合發展。對存量建設用地用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業的市、縣，可給予新增建設用地計劃指標獎勵。

總結要點如下：

02、宅基地“三權分置”，市場化運作的多方共贏

作為農村專門用于建造住宅房屋為目的的部分土地，宅基地的改革進程和未來方向備受市場關注。2018年，中央提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。“三權分置”將保護進城農民的土地承包權益，促使有條件的農業人口放心落戶城，加快形成城鄉融合發展格局。

據了解，目前，已有部分地區頒發了農村宅基地“三權分置”不動產權登記證，金融機構也加大了對農民住房抵押貸款的發放力度。這項2018年初提出的改革在經過半年左右的探索后，已經進入全面提速時期。

擁有宅基地資格權的農戶——閑置的宅基地可以出租給做休閑農業項目的個人或者公司，獲取分紅。

農村創業者——返鄉創業者可以通過租賃“使用權”的方式，做特色客棧、農家樂等。

養老鄉居客——宅基地流轉可在“適度”的原則下進行，為回歸鄉村養老度假的新鄉民提供土地流轉政策支持。

國家發改委城市和小城鎮發展中心原副主任喬潤令指出，在鄉村振興的背景下，農村集體建設用地是未來用地的新領域，是絕大多數田園綜合體、特色小鎮用地的最新領域。宅基地新政策及其后續融資政策的完善，將為城市資本的下鄉開辟道路，也為文旅產業土地利用提供了新的空間。

筆者認為，宅基地制度改革是三塊地改革中最艱難的，根據這兩三年各試點的實踐經驗來看，有效利用宅基地的方式主要有四種。同時，宅基地入市后的用途也要嚴格把控。

正如中央農辦主任韓俊強調所言，宅基地三權分置不是讓城里人到農村買房置地，而是要使農民的閑置住房成為發展鄉村旅游、養老等產業的載體。

03、土地新收益：新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑

2018年的中央一號文件提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。

2018年3月，國務院辦公廳印發了《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》明確了實施細則。新土地政策運用經濟手段，發達地區和貧困地區資源優勢互補，助推脫貧攻堅和鄉村振興。

日前，自然資源部貫徹落實《辦法》規定，下發了《關于實施跨省域補充耕地國家統籌有關問題的通知》、《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》以及《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑實施辦法》。

同時，為推動相關工作順利實施，財政部制訂了《跨省域補充耕地資金收支管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑資金收支管理辦法》，明確了資金收取、下達、結算、使用等方面的要求。明確指出跨省域補充耕地資金、深度貧困地區收到的城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑資金，將全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。

深入推進土地整治和高標準農田建設：高標準農田是指土地平整、集中連片、設施完善、農田配套、土壤肥沃、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、高產穩產，劃定為永久基本農田的耕地。新增耕地，這為深入推進土地整治和高標準農田建設創造了重要條件。

同時，實行增減掛鉤節余指標跨省域調劑，將進一步顯化土地級差收益，為增減掛鉤的深入開展提供了更大動力。兩大舉措相結合，將進一步推動農村生產生活條件的改善。2018年4月，中國農業發展銀行出臺《關于服務鄉村振興戰略的指導意見》和《關于全力支持高標準農田建設工作的通知》，支持美麗宜居鄉村建設扎實推進，爭取建設1000個左右鄉村振興示范村；努力成為服務鄉村振興戰略和支持高標準農田建設的主力銀行。

允許跨省調整耕地占補平衡：耕地占補平衡堅持以縣域平衡為主。調整耕地占補平衡政策，允許耕地后備資源嚴重匱乏、補充能力確實不足的直轄市和省，申請在國家統籌下跨省域補充耕地，可有效解決邊退耕、邊開墾的矛盾，防止毀林毀草開墾和灘涂圍墾，推進山水林田湖草整體保護、系統修復，具有顯著的生態效益。對于貧困地區有資源條件產生補充耕地指標的，優先納入調劑平臺，支持獲得經濟收益、加快脫貧致富。

地區間的資源資金互補，促進共同發展：實施兩個跨省域土地指標調劑，對于經濟相對發達地區，可以緩解耕地占補平衡壓力，拓展建設發展空間，保障重大項目及時落地。而對于經濟相對落后地區，則可以獲得可觀的轉移支付，夯實農業農村發展基礎，并為特色小鎮、田園綜合體等建設提供支持，從而發揮地區之間資金資源互補作用，促進共同發展。

04、六類重大建設項目獎允許占用永久基本農田

2018年7月，為貫徹落實《中共中央、國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，自然資源部下發《關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》，要求嚴格限定重大建設項目范圍，嚴格占用和補劃永久基本農田論證，嚴格用地預審事后監管，將永久基本農田保護措施落到實處。

現階段允許占用永久基本農田的重大建設項目包括：黨中央、國務院明確支持的重大建設項目；軍事國防類；交通類（機場項目、鐵路項目、公路項目）；能源類；水利類；以及為貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，國務院投資主管部門或國務院投資主管部門會同有關部門支持和認可的交通、能源、水利基礎設施項目。

國土部、住建部聯合發布了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，宣布將13個城市納入試點！

這是樓市調控以來，真正意義上的大招，其影響將非常巨大，對于樓市堪稱重磅炸彈，顯示出中國樓市格局的重大變化。

參與試點的13個城市，全部為中國的核心城市，由此可見，中央建立“租售并舉”住房體系的決心之大！

這13個城市是：北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都。

1、震撼的看點

農村集體土地不用經過國家征地環節，直接進入了市場，租賃住房、共享度假小院這類項目將獲得快速審批通道！同時，土地成本將大幅降低，對平抑未來的租金價格、房價將產生重大影響。

共享度假小院，是結合市場剛需打造的城市家庭歸園田居、享受共享度假生活方式的第二居所。在這里，你可以享受到共享度假的田園生活：共享旅途、共享文創、共享禪修、共享運動、共享醫護......免費享受陽光、空氣、養分、水......

2、此次改革的重大意義

第一，“利用集體建設用地建設租賃住房、共享度假小院”，是中國土地制度的重大變革，意味著以后“土地改革有巨大的空間”。未來，土地入市是不是一定要經過政府征地環節，都可能發生變化。這樣，中國房地產市場自1998年以來的基本邏輯，可能發生重大變化。

第二，這意味著政府向社會大規模轉移土地紅利，這是非常值得稱贊的。

第三，這意味著一大批低成本土地入市，由此產生一大批低成本房屋，對于抑制高房價、高租金將產生巨大作用。根據剛剛公布的“辦法”——村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房或者共享度假小院。兼顧政府、農民集體、企業和個人利益，理清權利義務關系，平衡項目收益與征地成本關系。

第四，大城市郊區農村戶口價值大增，將產生一大批新富階層。這些農民將成為大批租賃住房的股東，長期享受土地紅利。

3、以下看點值得注意

①項目用地應當符合城鄉規劃、土地利用總體規劃及村土地利用規劃，以存量土地為主，不得占用耕地。

②尊重農民集體意愿，合理確定項目運作模式，維護權利人合法權益，確保集體經濟組織自愿實施、自主運作。

③試點城市應當梳理項目報批（包括預審、立項、規劃、占地、施工）、項目竣工驗收、項目運營管理等規范性程序，建立快速審批通道。

④集體租賃住房出租，應遵守相關法律法規和租賃合同約定，不得以租代售。承租的集體租賃住房，不得轉租。探索建立租金形成、監測、指導、監督機制，防止租金異常波動，維護市場平穩運行。

⑤承租人可按照國家有關規定憑登記備案的住房租賃合同依法申領居住證，享受規定的基本公共服務。有條件的城市，要進一步建立健全對非本地戶籍承租人的社會保障機制。

也就是說，政府對于開發這類住房給予了大量優惠政策，包括快速審批通道，租住人員可以享受“基本公共服務”等等。

當前構建養老服務體系的重要支撐點，也是薄弱環節。《鄉村規劃》明確了構建農村養老服務體系的原則和思路，是指導未來五年農村養老實踐工作的重要文件，特將重點內容整理編輯如下：

《鄉村規劃》第三十章主題是增加農村公共服務供給，指出繼續把國家社會事業發展的重點放在農村，促進公共教育、醫療衛生、社會保障等資源向農村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化。

休閑農業項目拿地要點

01、哪些可作為休閑農業用地

農民自有住宅、閑置宅基地：《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》中明確規定支持農民發展農家樂，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業，因此在進行休閑農業開發建設中要充分利用農民自有住宅、閑置宅基地。

農村集體建設用地：指鄉(鎮)村建設用地，鄉(鎮)村建設用地是指鄉(鎮)村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。

四荒地：2016年中央一號文件以及《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》中鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發展休閑農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業，其建設用地指標給予傾斜。“四荒”使用權承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。

其他方式：《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》(國辦發[2015]93號)提出，對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。

02、休閑農業拿地新方式

采用土地銀行的方式：在完成農村土地確權工作的地區，可采用“土地銀行”的方式，實現農村集體土地指標的自由流轉、質押和融資。這對于農戶獲取啟動資金自營個體旅游項目和專業企業規模化獲取土地用于開發大型旅游項目而言都具有現實意義。

建立以土地股份為基礎的合作社：有條件的農村集體可以建立合作社，農戶以承包的土地入股，進行股份合作。這樣可以使土地集中經營、高效經營、形成規模化、產業化經營。這種方式，管理制度嚴格，管理方法科學，對加強休閑農業和鄉村旅游領域的農村集體經濟發展能力，保障發展成果切實惠及本地有著極大的促進作用。

土地置換、租賃、入股聯營等：對經濟效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯營等方式，統籌盤活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開發過程中，需要遷移部分農戶的住宅、承包地的問題;另一方面可以充分發揮土地使用價值，集約化發展，便于個人或企業經營管理。

土地管理涉及的法律、法規、政策較多，同一個問題的相關規定往往散見于不同的法規和政策文件中。需要對這些政策法規文件充分梳理并予以集成，同時結合項目的性質、特點和用地需求，加強用地策劃，研究提出所需各類建設用地的解決方案，最終形成培育特色小鎮的政策空間。

按照現行政策，有30余種用地解決方案可供特色小鎮使用。

方案一：使用存量國有建設用地

1．批準使用：市政道路、公園、綠地、廣場等屬于公共用地，辦理批準使用手續，即批準用于建設市政道路等，可以發建設用地批準書，但不用發劃撥決定書或出讓合同等。這些用地在土地登記時也是只登記不發證。需要注意區分建設單位、管理單位與土地使用權人的不同。

2．國有土地劃撥，即行政方式。

3．國有土地使用權出讓。

4．國有土地租賃。

5．國有土地使用權作價出資或入股。

除批準使用和劃撥外，其他三種方式屬于有償使用。其中，出讓和國有土地租賃的具體配置方式包括協議、招標、拍賣和掛牌四種，作價出資或入股因有明確的使用者，只能通過協議方式配置。

方案二：圈內農用地辦理轉用、征收手續后依法提供給具體項目

土地利用總體規劃所確定的城市村鎮建設用地，被稱為“圈內用地”。為實施規劃，需要占用圈內用地，涉及農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及集體所有土地的，應當辦理土地征收審批手續。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地由市、縣人民政府批準，由市、縣國土資源部門依法供應。

方案三：圈外單獨選址建設項目用地

能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城鎮村莊建設用地范圍外土地的，經批準可以在圈外單獨選址建設。涉及農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及集體所有土地的，應當辦理土地征收審批手續；土地供應方案在辦理農用地轉用和土地征收時一并批準。

方案四：使用國有農用地

建設需要使用國有農用地的，應當在辦理農用地轉用審批手續轉為國有建設用地后，依法辦理供應手續，不用辦理征收手續。

方案五：直接使用集體建設用地

有六種情形可使用集體建設用地。

1、鄉鎮村公益事業、公共設施用地。

2、村民住宅。

3、集體經濟組織興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的。

4、以集體經濟組織為主體開發建設公租房、鄉村休閑旅游養老等產業，或者以集體建設用地使用權作價出資入股、聯營與其他企業合作開發此類產業的。

5、在33個農村“三塊地”改革試點，集體建設用地使用權可以出讓、租賃、作價出資或入股，用于商品住宅以外的經營性項目。

6、返鄉下鄉創業人員，可依托自有和閑置農房院落發展農家樂；也可通過租賃農房或與擁有合法宅基地、農房的當地農戶合作改建自住房。

方案六：使用國有未利用地

建設項目可以使用土地利用總體規劃確定的國有未利用地，不需修改規劃，也不用辦理轉用和征收手續，直接批準用地。

方案七：使用集體未利用地

可以參照方案五，直接作為集體建設用地使用。而國家建設項目使用集體未利用地的，應當辦理土地征收審批手續后依法供地；不需要辦理農用地轉用手續，不需要用地計劃指標，不繳納新增費和耕地開墾費。

方案八：使用設施農用地

設施農用地是指設施農業項目區域內直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地、附屬設施用地和配套設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。設施農業項目不同于一般的建設項目，其用地也不同于一般建設項目用地，符合要求的設施農用地不屬于建設用地，按農用地進行管理，不需辦理農用地轉用審批手續，不作為新增建設用地管理。附屬設施和配套設施用地有一定比例限制。

設施農用地不包括以下用地：

經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所；

以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂；

以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地。

方案九：結合土地整治、村莊整治安排用地

土地整治是對項目區內田、水、路、林、村等的綜合整治和統一安排，必然涉及到項目區內各業用地的重新布局、安排和產權調整。土地整治規劃方案中包含了整治后的土地產權調整和各類項目用地調整（地類調整和供地安排）。土地整治實施規劃經批準后，應當依據經批準的實施規劃，相應調整項目區內各類用地產權和地類，直接為項目區內原用地單位整治后的用地辦理相應用地手續，不再辦理農用地轉用審批手續，也不占用土地利用年度計劃指標。安排原用地者用地后的剩余部分，應當依法辦理供地手續。

方案十：使用增減掛鉤項目建新區用地的，視同建設用地

農業項目使用國有農用地，有承包經營、承包經營權流轉、由農場職工按要求耕種等方式；

農業項目使用集體農用地，有承包經營、承包經營權流轉、四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）拍賣、由原農戶按要求種植等方式；

使用四荒地等未利用地的，有承包經營、四荒地拍賣、流轉等方式，使用年限最長50年，使用方向包括開荒造林、治沙改土以及休閑農業、設施農業等，用于非農業建設需要審批；

農村三項建設使用圈內農用地的，應當先行辦理農用地轉用手續，轉為集體建設用地后，再由縣市人民政府批準使用；

符合條件的農村道路用地和農田水利設施用地屬于農用地，不屬于建設用地，不辦理農用地轉用手續，不占建設用地指標；

地質災害治理工程用地，按照地質災害治理項目辦理項目審批手續，不辦理征收、轉用手續，不占用指標，但應當足額安置補償。

根據項目具體需求不同，還有填海造地、搶險救災用地、臨時用地、先行用地、一般采礦用地、石油天然氣鉆采及配套用地、閑置地處置與利用、工礦廢棄地利用或復墾置、低效地再開發利用、管線用地（需設置地役權）、低丘緩坡用地、光伏用地、新產業新業態用地以及農村黨建、醫療、圖書、體育等配套用地等用地解決方案可供選擇。