根據《土地管理法》規定，我國法律從土地用途角度將土地分為三類：農業用地、建設用地和未利用地。

2019年12月，自然資源部和農業農村部聯合出臺了《關于設施農業用地管理有關問題的通知》，成為當前及未來5年我國設施農業用地管理的指導性文件。

一是設施農業用地類型不再做統一分類與區分。允許設施農業使用一般耕地，且不用落實占補平衡，也不需辦理建設用地審批手續。這一政策為今后設施農業經營主體提供了較大的自主權。

二是對占用永久基本農田提出限制性使用要求。設施農業用地也可以使用永久基本農田，如果不破壞農田耕作層，不需要落實占補平衡；如果破壞耕作層，則需進行補劃。養殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。這一政策放寬了永久基本農田上的設施農業建設要求。

三是下放了設施農業用地規模和建設標準制定權限。國家層面不再對各類設施農業用地規模和建設標準作出統一規定，而是將權限下放給地方，規定由各省（區、市）自然資源主管部門會同農業農村主管部門根據生產規模和建設標準合理確定設施農業用地規模，體現各地差別化政策。同時，明確了“看護房執行‘大棚房’問題專項清理整治整改標準”。

四是根據現代養殖需求允許養殖設施建設多層建筑。明確“養殖設施允許建設多層建筑”，妥善解決了現代規模化養殖中的經營顧慮與供地難題。

五是簡化農業經營主體對設施農業用地的取得程序。設施農業用地不需要審批，設施農業經營者與農村集體經濟組織就用地事宜協商一致后即可動工建設，由農村集體經濟組織或經營者向鄉鎮政府備案，鄉鎮政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。但是，涉及使用并補劃永久基本農田的，須事先經縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設。

由于鄉鎮企業歇業、停產、倒閉導致的集體經營性建設用地荒廢、閑置等現象嚴重，《國有土地使用權出讓收支管理辦法》允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。相關政策鼓勵利用村內的集體建設用地發展休閑農業，發展養老服務設施。

新修訂的《土地管理法》做出重大突破，允許集體經營性建設用地入市。集體土地入市將給市場不同利益群體帶來以下新的機遇：

一是集體用地將成為開發商拿地的新途徑。開發商可通過招拍掛、協議等多種方式參與集體用地的開發，并降低了拿地成本。

二是集體用地將得到有效盤活。盤活方式主要有兩類：將具備入市條件的集體經營性建設用地使用權直接入市，與國有建設用地享有平等權益。直接入市交易的集體經營性建設用地可以通過協議、招標、拍賣或者掛牌等方式與國有建設用地同場同價競爭；在獲得新增建設用地指標后，遵循“占補平衡”的原則對不具備入市條件的集體經營性建設用地進行調整入市，以獲取增值收益。

三是村集體可能成為房產開發生力軍，與開發商合作共贏。由于村集體自身土地成本低，資金壓力小，開發商通過代建、合作開發等方式與村集體進行合作，發揮雙方各自優勢，實現項目效益最大化。

四是促進土地市場化和多元化。有利于增加城市經營性建設用地的供給，為農村經濟發展、農民收入提高以及投融資提供了強有力的支持。

五是為信用擴張提供了基礎條件。加速推進入市可以大大增加土地的抵押價值。

六是創新城鄉土地金融體系，升級農村地區產業結構。農村土地入市后其使用權等同于國有土地，不僅能夠在一級土地市場出讓、租賃與入股，還能夠在二級市場中轉讓、出租及抵押。

七是壯大農村集體經濟，形成新利益分配格局。原國有土地入市利益分配機制中，政府通常采用“低征高賣”方式，享受絕大部分收益，目前將集體經營性建設用地入市所有權收益，按不同比例折算于農村集體。八是村集體和村民直接享有集體用地入市帶來的收益。大城市郊區農村戶口價值大增，將產生一大批新富階層。

近年來，宅基地閑置、面積超占、一戶多宅、低效利用等問題突出。將宅基地的所有權、資格權和使用權“三權分置”是試點地區盤活宅基地的主要邏輯，即在宅基地所有權不變的情況下，通過“放活”宅基地使用權來增加集體成員的財產性收入。

宅基地盤活利用主要有以下方式：

一是利用閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態。

二是利用閑置住宅發展農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目。

三是采取整理、復墾、復綠等方式，開展農村閑置宅基地整治，依法依規利用城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策，為農民建房、鄉村建設和產業發展等提供土地等要素保障。此外，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市。

鄉村產業發展過程中涉及耕地、園地、設施農用地、集建設用地等多種土地類型。其中，設施農業地適用面小、范圍窄和標準上限低，建設用地指標落地難、規劃滯后、土地出讓成本高和審批手續復雜，使得設施農用地和建設用地難題成為制約鄉村產業振興的主要瓶頸。因此，解決農村鄉村產業發展用地問題是解決我國農業農村問題的關鍵。

隨著城鎮化水平提高，農民進城務工，造成土地撂荒；糧食作物的經濟效益低于其他經濟作物，受市場因素導致土地利用結構不合理，產生農民意愿與政策不一致現象；城鎮工礦用地區周邊土地生態環境局部遭到污染和破壞及傳統、低效、粗放的用地方式，導致生態功能脆弱，優質土地資源較少，農業功能配置不合理，制約著土地產出率的提高；耕地后備資源少，農業用地的利用率較低。

農業土地配套資金、技術、人才向鄉村流動仍有諸多障礙。保障農業用地資金穩定投入機制尚未建立，農業土地經營管理相關人才激勵保障機制尚不完善，社會資本下鄉動力不足。土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分，長期以來，土地增值收益取之于農、主要用之于城，有力推動了工業化、城鎮化快速發展，但直接用于農業農村比例偏低，對農業農村發展的支持作用發揮不夠。

發展設施農業對于提高農村土地產出、豐富農產品供給、解決當地農民就業增收就有重要的作用。部分地區存在以設施農業為名實質改變土地性質、違法違規占用耕地、建設與農業生產無關設施的問題，即使沒有改變農業用途，但由于觸碰了基本農田保護紅線，設施農業占用基本農田限制也十分嚴格。對于基本農田，國家雖然給予一定補貼，但只是杯水車薪，一些支持現代農業的政策實際操作困難，有些政策規定不夠明確，日常監管存在許多難點。

第一，農村集體建設用地指標供給不足成為農村一二三產業融合發展的瓶頸制約。

第二，鄉村產業用地標準不能滿足產業發展需求，隨著農業現代化水平不斷提升，設施生產中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，畜禽養殖規模化比例不斷提高，對養殖生產、環保及糞污處置等設施用地及設施配套用地提出了新的需求。

第三，用地成本攀升制約農村融合產業項目落地。農村建設用地特別是城市近郊集體建設用地供不應求現象日益凸顯，農村集體建設用地價格大幅攀升，且實施農村產業融合還可能突破集體經營性建設用地的范疇涉及到宅基地用地指標，使其面臨的用地成本負擔加重。

第四，土地增量開發成本高、存量利用效率低。農村存量用地主要涉及農村工礦廢棄地、閑置廠房、校舍、農房等，這些地塊分布零散，閑置率高，利用粗放。增量用地來源于村莊整治、設施農用地調整和四荒地開發所節余出來的建設用地指標，開發成本高。

第五，基本農田保護受到挑戰，糧食安全受到威脅。在農村產業融合過程中，經濟作物種植面積、建設用地面積的增加都使得基本農田保護政策受到嚴峻挑戰。

省市政府出臺的規劃類型多，規劃體系龐雜，在“多規合一”形成規范編制和管理的過程中存在管理要求缺乏協同、部門規劃銜接困難和管理主體不清等問題。主要分為兩個方面:一是上下部門、同級部門銜接困難，規劃種類多也意味著規劃部門多，銜接難度大。二是技術銜接難度大；不同規劃之間法律基礎、標準、規劃審批與實施差異，使得“多規合一”規劃種類多，融合難度大。

長期以來，國有建設用地一級市場建設管理較規范，土地轉讓、出租、抵押二級市場管理相對弱化。私下交易未通過固定的交易場所和平臺，易造成國有資產流失和稅費損失。

從政策來看，國家對將來土地的整體規劃和農旅項目發展、升級，開了一個口子。對于農旅項目及鄉村旅游項目開發經營的人來說，如何在新的一輪土地整體利用規劃中，明確投資目標，找到合規的出路才是既符合政策又保證長久效益的明智做法。

現有政策下，集體建設用地是發展休閑農林業和鄉村文化旅游康養項目的重要用地形式。

2014年，國家開始“三塊地”改革的試點工作，在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體經營性建設用地可以出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。全國有33個縣市區試點集體經營性建設用地入市實踐，成都郫都區作為最早參與試點的城市，積累了較為成熟的入市實踐經驗。

案例：戰旗村

這是成都周邊一個普通的村子，全村1704口人，1930畝土地。2007年，村里開始了“資源換資本”的方式開始發展，現在戰旗村經濟總產值近3億元，集體資產達到5700萬元。（數據來源：科技日報采訪戰旗村黨支部書記高德敏，新聞標題：綠色發展，戰旗村變“短板”為“優勢”）

戰旗村發展的第一步，是土地入股。

有“成都小普羅旺斯”之稱的媽媽農莊，11年前被招商引資到戰旗村。對于媽媽農莊的運營，戰旗村以土地入股，年底保底分紅的方式合作。媽媽農莊圍繞花卉的觀賞交易、旅游觀光等形成了一個完整的產業鏈條，同時解決了戰旗村120多人的就業。

戰旗村發展的第二步，是土地入市。

早在2015年，戰旗村被確定為集體經營性建設用地入市改革試點，原有的村辦復合肥廠、預制廠和村委會老辦公樓用地入市拍賣，以705.9675萬元的總價成交。這宗面積為13.447畝的土地，在全川敲響了農村集體經營性建設用地掛牌拍賣的第一槌。

戰旗村發展的第三步，是自主經營。

2018年，戰旗村邁出跨越式發展的第三步，也就是打造“鄉村十八坊”景點發展鄉村旅游——利用本土工匠技術資源，還原舊時作坊生產方式，打造傳統農耕文化記憶。

把鄉村變景區，采取自主經營，給老百姓新的財富密碼。迄今，戰旗村經過近20年的發展和市場淘汰，產業結構進行了很大調整。全村現有13家企業，其中7家集體企業，6家民營企業，主要扎根于鄉土資源，以農副產品加工、郫縣豆瓣及調味品生產、食用菌生產和旅游業為主。從數據上看，戰旗村村域經濟總產值近3億元，集體資產達5700萬元，集體經濟收入達450萬元。

宅基地是農村集體建設用地的大頭，也是農村文旅產業發展的新空間。統計顯示，中國約有19萬平方公里的農村集體建設用地，其中宅基地約占13萬平方公里。（注：該數據來自新華社，文章標題：中國農村宅基地“三權分置”改革將帶來哪些紅利？）

目前國內對于閑置宅基地的使用主要有四個方面：

1）建設租賃住房，實行租購并舉，緩解大城市住房壓力。

2）開發共享農莊，打造城里人的田園夢。

3）盤活農村閑置房屋，探索養老產業新模式。

4）打造鄉村民宿，吸引游客體驗鄉村文化和生活。

案例：紅渡村

核心思路：激活閑置農居、閑置農田、閑置農民等資源

老百姓在“不離土、不離鄉、不離業”的情況下，將閑置住房、庭院拿出來，打造成鄉村精品民宿服務現代城市居民；將閑置農田連片集中規劃形成農耕體驗區；將有意愿向旅游服務經營轉型和目前有剩余勞動力、剩余勞動時間的農戶提升為旅游服務者。

開發模式：政府公建配套+企業示范引領+社會資本招商引入合作開發模式

1）企業示范改造：由村集體統一收回閑置資產，自主選擇四戶作為示范戶，按照宿、食、業的精品標準進行打造，從戶型類型選擇上盡可能的一戶純手工木屋、一戶全混磚結構、一戶獨立院落、一戶兩層樓閣的不同特色。可以返聘村民作為員工，同時村民可以獲得房屋租金以及分紅。

2）社會資本招商引入：與其它企業聯合選擇愿意參與的四戶院落進行再改造，并建設苗族木樓特色民族建筑。

3）政府公建配套：基礎道路配套、市政道路連接線建設、梯田觀光木棧道環線建設、旅居農家污水處理配套的硬件設施與小型濕地完成。

鄉村振興，蘊藏在每個鄉村和每位鄉親對美好生活的向往之中。提高每個人的參與激情，凝聚擼起袖子加油干的共識，才能讓“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”成為每個鄉村的生動圖景，為希望的田野繪就收獲的金色。