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如何破解7000萬農戶的離地之憂？

光明日報老于

2016-11-28 11:39:41

[ 導讀 ] 土地流轉如何做到“有序”，規模經營如何做到“適度”?如何讓農民成為土地流轉和規模經營的參與者和真正受益者?土地流轉中，如何保障新型經營主體利益，放活土地經營權?

農業部最新統計數據顯示，截至今年6月底，全國承包耕地流轉面積達到4.6億畝，超過承包耕地總面積的1/3。隨著我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化深入推進，農村勞動力大量轉移，新型農業經營主體不斷涌現，土地流轉和規模經營發展已成為必然趨勢。

土地流轉如何做到“有序”，規模經營如何做到“適度”?如何讓農民成為土地流轉和規模經營的參與者和真正受益者?土地流轉中，如何保障新型經營主體利益，放活土地經營權?圍繞相關問題，我們進行了調查。

1、7000萬農戶參與流轉：利益保障機制如何跟進

【基層故事】集中連片的優質水稻，機械化的種植模式，清澈甘甜的灌溉水源……有誰能想到，幾年前，陜北橫山縣還是成片的荒地和蘆葦蕩。

陜北水稻生產第一大縣的橫山，受水稻種植投入大、產值小等多種因素影響，農民生產積極性普遍下降，大量稻田撂荒，水稻種植面積從20世紀80年代高峰時期的8萬畝，降至2011年的3000多畝。當地政府及時抓準土地流轉“牛鼻子”，引導種糧大戶創新流轉模式，變承包土地為合作經營，發展起一批家庭農場、農民專業合作社和農業產業化龍頭企業，該縣水稻種植在三年間攀升到了4萬畝，實現了無定河撂荒稻田華麗轉身。

無定河的故事是我國土地流轉趨勢的一種真實寫照。

近年來，隨著大量農業人口轉向二、三產業，家家包地、戶戶種田的局面已經發生了深刻變化，土地流轉成為農業適度規模經營的一種重要推動力量。

農業部統計顯示，截至6月，全國2.3億農戶中，流轉土地的農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份農民轉移多的地區這一比例更高，超過50%。

隨著土地流轉的快速推進，土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，農業生產者的構成發生了深刻變化。2.3億農戶還是土地承包者，但是已經將很大一部分承包的土地流轉出去，不再從事農業生產。

在土地流轉大潮中，大量土地正在向家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體集中。目前，我國新型主體數量已超過270萬家，其中農民合作社發展態勢良好，數量持續增長。截至10月底，全國依法登記的農民合作社達174.9萬家，入社農戶占全國農戶總數的43.5%，合作社產業分布涵蓋糧棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要產品，并擴展到農機、植保、民間工藝、旅游休閑農業等多領域。這些新型主體在推動農業適度規模經營發展、建設現代農業、保障農產品有效供給等方面發揮著越來越重要的作用。

“目前，農業現代化依然成為‘四化’(新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化)的短板。要補上這一弱項，就必須加快農業現代化步伐，必須適應農村勞動力大量轉移的形勢、適應市場經濟發展的要求，引導土地要素優化配置，發展適度規模經營，提高農業規模效益和市場競爭力。”農業部部長韓長賦認為，在工業化、城鎮化進程中，農村勞動力轉移就業，農村土地流轉加快、農業經營規模擴大，是世界農業發展的普遍現象和一般趨勢，現在，我國也到了這樣的階段。

在經濟學家周其仁眼中，農村土地的有序流轉有望成為繼農副產品、農村勞動力之后，城鄉要素市場的第三次交融，“這實際上開啟了城鄉土地市場自由流動的大門”。

農村土地流轉加速的背后，是中國農業告別幾千年小農經濟步入規?；?、現代化的新趨勢，7000萬農戶參與流轉，利益保障機制如何跟進是一道新的課題。

2、4.6億畝土地完成流轉：“三權分置”如何因地制宜

【基層故事】“土地是咱農民的命根子，包給別人種，將來要不回來咋辦?”在鄭州當面點師傅的河南滑縣農民陳陽說出了心中對土地流轉的顧慮，“大多數沒有出來打工的農民，有的對土地流轉并不很積極，一些農民即使種植收益低以至撂荒，也不愿意把土地流轉出去;即使愿意流轉，流轉出去的期限也比較短”。

河南陳陽的話說出了很多農民心中所想。雖然我國土地流轉在各地正加速推進，然而，某些農民心中的顧慮并未消除。

特別需要引起注意的是，雖然我國農村土地流轉總體平穩健康，但也存在需要破解的難題：有的地方強行推動土地流轉，片面追求流轉規模、比例，侵害了農民合法權益;有的地方土地流轉市場不健全，服務水平有待提高;有的承包農戶和經營主體間存在矛盾和糾紛;有的工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，“非糧化”“非農化”問題比較突出。

此外，土地流轉中大量不規范行為阻礙了農業規模化發展。重慶市農辦的一項調查表明，當前土地流轉中的不規范行為存在“四多四少”：農民自行流轉多，報村鎮批準備案少;口頭協議多，書面協議少;雙方約定不明的多，約定明確的少;書面協議內容不規范的多，內容規范的少。

這些土地流轉中的問題，亟待在發展中得到破解。

“在改革中，‘三農’問題的核心是農民問題，農民問題核心現階段仍然是土地問題?！表n長賦分析指出，我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的，新形勢下深化農村改革主線仍然是處理好農民和土地的關系。

為破解這些問題，在農村土地加速流轉的同時，農村土地制度改革正在深入推進。

順應土地流轉趨勢，我國開始實行集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”，印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對堅持土地集體所有權根本地位、嚴格保護農戶承包權、加快放活土地經營權、完善“三權”關系作出了具體規定，厘清了承包農戶、新型經營主體雙方在承包地上的權利。

據統計，目前，我國還約有57%的縣和鄉鎮沒有建立土地流轉服務平臺，有近23%的土地流轉未簽訂合同。相關專家指出，在土地流轉中，處理好政府與新型經營主體之間的關系、新型經營主體與農民之間的關系、經濟效益與社會效益之間的關系，努力實現土地流轉由自發向自覺、由分散向規模、由無序向規范、由粗放向高效的發展，顯得尤為緊要和迫切。

3、確權面積已達7.5億畝：如何讓離地農民吃上“定心丸”

【基層故事】前幾年湖北監利周老嘴鎮農民陳新發把土地流轉給合作社，自己在合作社種地，妻子王洪蘭在當地的中泰電子公司上班，全家一年的收入在6萬元以上?！扒皫啄?，我把地包出去，沒辦什么手續，常因為土地價格、使用年限跟戶主鬧矛盾。現在通過鎮上簽下流轉合同，我就可以安心地在縣城上班了。土地加入了合作社，年終還能有分紅，心里感覺很有底。”陳新發說，我一下變成了土地流轉有收入、工廠上班有收入、合作社入股有分紅的“多薪農民”。

土地流轉推進至今，農村土地制度改革將走向縱深，一些深層矛盾和問題也將進一步凸顯出來。

如何在改革中確保農民的利益，如何讓農民真正分享到改革的紅利，關系農業和農村的長期穩定發展。

保護農民的土地承包權是農村土地制度改革一個重要方向，也是讓農民放心進行土地流轉的前提。為此，十八大以后我國在農村全面開展農民土地承包經營權的確權登記頒證。目前，確權頒證已在2545個縣(市、區)、2.9萬個鄉鎮、49.2萬個村開展，已經完成確權面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。通過“確實權、頒鐵證”，讓農民真正吃上“定心丸”。

“土地流轉和適度規模經營發展程度要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應。要從實際出發，因勢利導，絕不搞行政命令、不下指標、不搞一刀切?！表n長賦說。

從更長遠的視角看，在流轉中，部分農民存在顧慮，不能完全歸結為農民觀念落后和素質不高，而是他們有著許多現實的考慮?！巴恋厥寝r民最重要的資產。目前，在子女教育、社會保障、住房等問題沒有得到根本解決之前，農民不會貿然將土地長久流轉出去。”中國社科院農村發展研究所研究員李國祥指出，要想土地流轉順利進行，必須解決農民脫離土地的后顧之憂。在推進城鎮化過程中，要重點解決“人的城鎮化”問題，加大就業和社會保障力度，讓他們在城鎮穩定就業、穩定居住。

“只有讓人才、資金、技術、管理、信息、文化等先進生產要素自由流向農村，才能從根本上提高農業經營效益，提高土地流轉收益，增強農民流轉土地的積極性。只有讓農村轉移勞動力在城鎮安居樂業，消除其后顧之憂，才能為土地流轉和適度規模經營創造前提條件?！崩顕檎f。

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