農藥作為重要的農業生產資料，在農產品生產，以及林業、草原和衛生害蟲防控等方面發揮著重大作用。我國農藥行業歷經近70年的發展，產業體系不斷健全，產品結構不斷優化，在穩定農業生產與發展、保障糧食安全等領域發揮了不可替代的作用。但同時，當前我國農藥行業還面臨著社會對行業發展認知存在偏頗、高毒農藥禁用難度大等諸多問題。“十四五”時期，有必要客觀、準確、理性地認識農藥行業對于經濟社會發展的作用，深入分析農藥行業、企業面臨的發展困境，進行前瞻性行業布局，科學勾畫行業發展路徑。

（一）產業體系基本形成

我國農藥行業起步于新中國成立初期，經過近70年的發展，經歷了從無到有、從弱到強的發展歷程。目前，我國已逐步形成了包括科研開發、原藥生產、制劑加工、原材料及中間體配套的完整農藥產業體系。據中國農藥工業協會數據，截至2019年底，我國農藥生產企業約1800家，農藥產量151.6萬噸，占世界農藥總產量的半壁江山。其中，規模以上（年營業收入在2000萬元以上）企業719家，主營業務收入2146.4億元；殺蟲劑、殺菌劑、除草劑等主要農藥產品滿足國內需求的同時，還出口到188個國家和地區，出口量占我國農藥生產總量的60%；其中有10家農藥企業進入全球20強，綜合實力和國際競爭力有所增強。目前，我國已經成為全球農藥生產和出口的第一大國。

（二）產品結構逐步優化

“十三五”期間，隨著“零增長”戰略的不斷推進，我國農藥產品結構持續優化。據中國農藥工業協會數據，截至目前，在有效狀態的農藥登記產品總數為41585 個。從農藥類別看，殺蟲劑占比42.2%、除草劑占比26.4%、殺菌劑占比26.4%、植物生長調節劑占比2.7%。從農藥毒性看，高毒劇毒農藥占農藥登記產品的1%，中毒農藥占14.4%，低毒微毒農藥占84.6%。從農藥劑型看，懸浮劑、可分散油懸浮劑、水分散粒劑等環保劑型的產品占比由2015年的14.9%提高到2019年的23.8%；乳油、可濕性粉劑等傳統劑型的產品占比由2015年的53.0%下降至2019年的39.4%。

（三）農藥功效依然重要

目前，農藥在有效防控病蟲災害、保障糧食安全等方面發揮重要作用。一方面，我國人多地少水缺乏、農作物復種指數高、耕地利用強度大，病蟲草害多發重發頻發。常年發生有害生物有1600多種，嚴重危害的近100種，需要防治面積70多億畝次，特別是防治蝗蟲、草地貪夜蛾、稻飛虱、小麥赤霉病、馬鈴薯晚疫病等重大遷飛性、流行性病蟲害的手段主要還是依賴農藥。現代生物育種包括轉基因技術雖然可以相互協同，優勢互補，也依然不能完全替代農藥作用；另一方面，我國農藥的發展對保障糧食安全做出了重要貢獻。按照聯合國糧農組織的測算，不用農藥平均每年可造成糧食損失30%—40%。目前，我國糧食生產連續6年穩定在1.3萬億斤以上，農藥功不可沒。同時，農藥在保障其他農產品生產，以及林業、草原和衛生害蟲防控等方面也發揮了巨大的作用。

（一）社會對農藥行業的認知偏頗

社會對農藥行業的認知與實際情況存在偏差。一種常見的誤解是將農藥歸為有毒化學品，劇毒、農殘、污染等成為公眾提到農藥時出現頻率極高的關鍵詞，甚至農藥企業在選擇廠址時會常常遭到附近居民的抵制。但從農藥行業實際發展情況來看，一些重點骨干農藥企業，無論是技術實力還是廠區建設，已經完全采用現代化企業的模式，完全不同于公眾固有印象中的化工廠。產生這一認知偏差的重要原因之一在于農藥行業長期存在形象傳播失衡，造成并強化了社會公眾對農藥行業及企業的評價較為負面。在綠色發展成為社會共識的背景下，農藥對國民生活的重要保障作用以及農藥企業的社會形象、作用、技術進步卻一直未能向社會進行及時更新、宣傳、推廣，導致一些民眾對農藥行業的認知依然停留在生產粗放、環境惡劣的層面。而農藥一旦出現問題或事故，便會被迅速放大，在短時間內造成對全行業的沖擊，嚴重影響農藥行業的社會形象和口碑。此外，由于部分農戶缺乏科學使用知識，在實際過程中出現農藥使用不當等問題，導致農殘超標事件偶發，但有時會被歸結為農藥自身存在問題。

（二）高毒農藥禁用難度較大

2019年5月20日，中共中央、國務院出臺《關于深化改革加強食品安全工作的意見》，明確要求將高毒農藥禁用范圍逐步擴大到所有食用農產品。但這一政策在具體實踐過程中仍面臨諸多難題。高毒農藥替代轉產對農藥企業挑戰極大，停止生產高毒農藥對企業經營效益影響較大。據統計，納入禁用的10種高毒農藥，涉及農藥生產企業334家，原藥及制劑的年銷售額30多億元，利稅5億多元。目前，高毒農藥銷售額占比超過50%的企業有28家，全部生產高毒農藥的企業有10家，禁用高毒農藥對這些企業經營效益的影響尤為突出。與此同時，技改轉產需要大量資金。根據相關部門測算，中等生產規模高毒農藥生產企業改進生產設備和工藝，轉產高效低毒農藥需要資金1億元以上。這對因停產效益大幅下滑的農藥企業來說是難上加難。此外，當前國內高毒農藥生產涉及企業員工1萬余人。一旦禁用后，替代轉產受資金、技術、市場等多種因素影響，高毒農藥企業面臨倒閉破產、工人失業的風險。

（三）農藥企業得到支持相比差異較大

農藥企業生產所使用的原輔材料均屬于精細化工品，進項稅率為13%，農藥作為農資生產環節的主要產品，受國家“三農”扶持政策優惠，享受9%的銷項稅率，這就出現了4%的銷項稅差。相較醫藥17%、獸藥13%等化學原料藥的銷項稅率，農藥企業為當地貢獻的應繳稅收明顯較低，致使農藥企業在項目審批、企業發展規劃中受到的支持低于醫藥、獸藥類企業。雖然國家層面出臺了增值稅留底返還企業的普惠政策，但由于農藥企業繳稅少、對當地經濟貢獻小，故各地執行過程中存在較大差異，企業發展希望得到更多扶持。

（四）農藥登記管理更加嚴格

新版《農藥登記資料要求》對農藥登記、管理提出了更為嚴格、詳盡的要求。按照新的農藥登記要求規定，企業登記費用將會顯著增加。一個老的原藥產品登記需要700—800萬元，制劑產品也得上百萬元。企業自行創制的產品登記則需要三千萬元以上，且登記周期長，最少需要3—5年。巨額的費用和較長周期，使得企業負擔過重，拖緩了企業轉型升級進程。

（五）地方政策執行效果與預期產生偏差

長期以來，我國農藥企業建廠分布缺乏系統規劃。新的農藥管理職能調整以后，農藥生產許可由各省辦理審批，缺乏全國統一規劃布局的問題更為嚴峻。例如農藥企業進園區，由于各地政策寬嚴松緊不一致，導致近半企業未能進入化工園區，甚至部分企業還處于環保敏感區域。“化工圍城”、“城圍化工”問題日益顯現。此外，新的環保政策出臺以后，部分不符合當地產業發展要求的企業，被迫向中西部遷移。中西部地區為加快引進這些企業，出臺諸多利好產業優惠政策，加速了企業搬遷進度，但對于持觀望態度中的企業而言，由于搬出地政策未定，其搬遷反而成為擇地再建新廠，既不利于淘汰落后產能，也不利于控制新增企業數量、調控產能過剩和維護市場秩序。

（一）加強規劃布局，協調政策一致性

一是加強國家級、省級層面總體規劃，協調各地區農藥企業布局，優化農藥生產空間布局，提升產業集中度；二是引導建立農藥專業園區，有序推進農藥生產企業進園入區，同時避免農藥生產向環境生態脆弱地區轉移；三是加強關聯產業的政策協同性，加強政策解讀與落實，充分發揮政策引導作用；四是協調相關部門系統梳理農藥化工企業向中西部轉移搬遷以及中西部對于搬遷企業的優惠政策，優化支持政策。

（二）優化農藥產品結構，完善受損企業補償措施

一是堅定淘汰殺鼠劑以外的10種高毒、劇毒農藥，加強農藥風險檢測與評估，加快淘汰對人畜健康、生態環境風險高的農藥；二是加強創新，加大針對高效、低風險、低殘留農藥新產品的研發力度；三是對受淘汰高毒農藥影響較大的企業，針對淘汰高毒農藥裝置、技術改造、人員安置等，進行專項資助、補貼，助力企業順利渡過轉型艱難期。

（三）適當調整銷項稅率，加強生產經營補貼

一是參照其他化學原料藥將國內農藥產品銷項稅率提高至13%，整體提升農藥企業為當地經濟發展所做的貢獻；二是對農藥生產企業，在技術創新、清潔生產、裝備升級等方面給予補貼或獎勵，促進供給側改革，推動行業向好發展。

（四）優化農藥登記流程，縮短登記周期

放寬對高毒農藥替代轉型產品的登記限制措施，縮減相同農藥產品的登記試驗項目，減少重復試驗，減輕企業負擔，加快企業轉型產品的登記進度，推動新產品快速進入市場。

（五）高度重視行業、企業的聲譽管理

一是從行業主管層面加強全行業形象建設、宣傳工作。一方面擬定年度宣傳推廣計劃，有序開展對外傳播工作。另一方面，根據本行業發展需求與特征，定期開展專題性的推廣活動。二是鼓勵農藥行業重點企業、龍頭企業建立專職企業聲譽管理、企業形象宣傳隊伍，及時應對突發輿情事件，同時系統地、有針對性地開展行業科普與企業宣傳，打造良好的企業形象。

文章來源：《中國發展觀察》雜志2021年第5期

國研智庫、《中國發展觀察》雜志社聯合課題組

課題組成員：江宜航  徐冰  麻鑫鑫  張繼男  劉帥杰