農業生產結構是農業資源要素配置的集中體現。改革開放以來，經濟發展、市場需求變動以及產品和要素價格的變化對農業生產產生了顯著影響。一方面，農業生產在不斷適應市場環境和制度條件的變化，外部環境對農業生產的變革發揮了重要的激勵作用;另一方面，圍繞不同時期的目標和需求，國家出臺了各種政策對農業生產結構的調整進行主動引導。在內外因素的綜合影響下，我國農業結構出現了深刻調整。但從農業結構調整變化的過程看，“被動適應”和“主動引導”的影響效果差別較大。加快推進農業供給側結構性改革，需要在系統梳理我國農業結構調整的脈絡和經驗基礎上，將調整思路與配套舉措有機結合，使結構調整落到實處。

改革開放以來農業結構調整變化的歷史過程

改革開放以來，我國農業尤其是種植業的結構變化和政策變革經歷了以下四個階段：

(一)1978—1985年

改革開放以前，我國農業實行“以糧為綱”的生產方針，糧食在農業生產中的占比較高。農業以種植業為主，農林牧副漁總產值結構基本穩定，1978年農、林、牧、漁的占比分別為80%、3.4%、15%和1.6%;種植業結構以糧食為主，糧食作物、經濟作物和其它作物在種植業中的占比，1978年仍保持在80.4%、9.6%、10%。

隨著人民公社制度解體、家庭聯產承包經營責任制成為農村基本經營制度，農業生產打破了計劃經濟體制，農戶成為農業生產經營的主體。1981年中共中央、國務院轉發了國家農委《關于積極發展農村多種經營的報告》，提出了“絕不放松糧食生產，積極發展多種經營”的調整方針。1982、1983和1984年的中央1號文件從國家需求、資源條件、勞動就業、農民收入等方面考慮，繼續堅持這一調整思路。在需求方面，要保障城鄉居民的糧食供應，必須保證糧食生產持續穩步地增長;棉花、糖料等農產品是國家急需的原料，林牧漁業產品也出現供應緊張，需要加快發展。在土地利用方面，主要是開發不宜于種糧食的山區、水域、灘涂、草原等資源發展多種經營。在勞動就業和農民收入方面，通過建立起多種經營綜合發展的生產結構，吸收農村廣大勞動力為社會創造財富、增加農民收入。

到1985年，農業生產結構出現了較大變化，農、林、牧、漁在農業產值中的占比分別為69.2%、5.2%、22.1%、3.5%，其中種植業比重較1978年降幅超過10個百分點，林、牧、漁業分別增長了1.8、7.1、1.9個百分點;在種植業結構中，糧食作物、經濟作物和其它作物的占比分別為75.8%、15.6%和8.6%，經濟作物的比重較1978年提高了6個百分點。

(二)1985—1998年

隨著新的經營制度的活力被激發出來，在連續豐收后，糧食和棉花產量大幅增加，流通體制不適應的問題暴露出來，各地出現了“賣難”問題。1985年中央1號文件指出，“農業生產不能適應市場消費需求，產品數量增加而質量不高、品種不全，商品流通遇到阻礙;生產布局和產業結構不合理，地區優勢不能發揮，一部分地區貧困面貌改變緩慢。”究其原因，農產品統購派購的管理體制是關鍵。面對這些問題，流通體制逐步引入市場機制成為這一時期引導結構調整的改革重點。通過完善流通體制，為農村建立農工商綜合發展的產業結構創造條件。

農產品價格逐步放開后，市場價格信號的導向作用日益增強，國家就此提出了發展高產、優質、高效農業的調整目標。1992年國務院發布《關于發展高產優質高效農業的決定》，明確提出要把擴大優質產品的生產放在突出地位，并作為結構調整的重點抓緊抓好。1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制的決定》進一步強調，“要適應市場對農產品消費需求的變化，優化品種結構，使農業朝著高產、優質、高效的方向發展。”

本輪結構調整中，還提出將傳統的“糧食—經濟作物”二元結構，逐步轉向“糧食—經濟作物—飼料作物”三元結構。經過調整，到1998年農業結構中種植業比重進一步下降，漁業和牧業比重上升，農、林、牧、漁在農業產值中的占比分別為58%、3.4%、28.6%、9.9%。種植業中糧食作物、經濟作物和其它作物的播種面積占比分別調整為73.3%、14.6%、12.1%。

(三)1998—2003年

隨著農業綜合生產能力的提高，糧食等主要農產品產量大幅增加，優化生產結構和區域布局、發展畜牧業和農產品加工業成為調整重點。1998年黨的十五屆三中全會對農業發展形勢作出了“糧食和其它農產品大幅度增長，由長期短缺到總量大體平衡、豐年有余，基本解決了全國人民的吃飯問題”的基本判斷，在此基礎上，中央將對農業和農村經濟結構進行“戰略性調整”作為新階段農業和農村工作的中心任務。

但在產量增加的同時，農產品價格出現下滑，農民收入增長滯緩。1999年農村居民人均純收入僅在1998年2161.98元的基礎上增加了2.2%，其中家庭經營純收入還從1998年的1466元減少到1999年的1448.36元。尤其是糧食生產的經濟效益下滑，在種植業中的占比迅速下降。到2003年，農業總產值中，農、林、牧、漁業的占比分別調整為50.1%、4.2%、32.1%、10.6%;農作物總播種面積中，糧食作物的占比下降到65.2%，蔬菜、瓜類作物的占比提高到13.3%。

(四)2003—2012年

隨著農業生產非糧化問題日益突出，2003年糧食產量比1998年下降15.9%，已回落到1990年以來的最低水平。糧食安全問題重新提上議程，提高糧食綜合生產能力成為結構調整的重心和基礎。從2004年開始，中央1號文件重新聚焦“三農”問題。政府將保障糧食安全和主要農產品的有效供給作為農業政策的著力點，國家出臺了一系列強農惠農富農政策，逐步建立了農業支持保護體系，通過對種糧農民直接補貼提高農民種糧積極性。

在這一階段，“推進農業結構戰略性調整”重新出現在政策文件中，追求高產、優質、高效、安全成為繼續推進農業和農村經濟結構調整、提高農業競爭力的著眼點。此外，開發農業的多種功能也成為農業結構調整的重要方向，通過開發農業的多種功能，健全發展現代農業產業體系，促進農業結構不斷優化升級。

到2012年，農林牧漁業在農業產值中的占比分別為52.5%、3.5%、30.4%、9.7%。受益于國家對糧食生產的支持和鼓勵政策，糧食產量持續穩定提升，糧食作物在農作物種植結構中的占比穩定在68%左右。但農業生產中的結構性問題也日益突出，如玉米受“政策市”影響，在糧食作物總結構中的占比從2005年的17%增加到2012年的21.4%。

農業結構調整的經驗啟示

農業結構調整變化的過程，既是農業生產在市場環境和制度條件變動時的被動適應過程，也是政府主動優化宏觀結構布局和引導微觀主體經營行為的結果。總體來看，在農民和其他經營主體獲得生產經營自主權以后，供求關系、市場需求與要素組合和資源配置效率等市場激勵因素對農業生產的影響越來越直接。而國家確定的結構調整戰略，如果缺乏相應的外部條件，又不能通過有效的政策工具去影響微觀主體的經營行為，則難以起到預期效果。

第一，市場制度建設對農業結構調整的影響較大。產權制度安排決定了經營者的選項，而流通體制則影響產品進入市場的通道。從改革進程看，無論是產權制度還是流通體制的改革，都對當期的農業生產結構產生直接影響。由于農業生產具有特殊性，政府對農產品和農業生產要素市場的管制很難完全取消。而我國在改革過程中采取漸進式改革路徑，產品市場和要素市場的改革并非一步到位，也影響到農業生產結構出現不同程度的扭曲問題。

第二，國家的優先目標選擇也會直接影響農業生產結構。針對農業生產而言，糧食安全保障、農民收入水平、財政負擔能力、資源環境保護等各項政策目標在不同時期的重要性和優先序在不斷變化。圍繞不同的出發點和著眼點，國家所采取的調整舉措和激勵效果也會產生明顯差別。在特定歷史時期，國家為了應付當時的主要問題而采取的“權宜之計”與結構調整優化的“長遠之策”之間互相干擾，其影響相互抵消，成為實現結構調整目標的障礙。這也導致某些政策思路在近三十年中不斷反復，并沒有對優化農業生產結構產生實質性的影響。

第三，基礎設施的改善對農業生產結構的影響不容忽視。農田水利等農業基礎設施的不斷完善，是降低農業生產的自然風險、擴大農業種植品種選項的重要前提。在調整某一作物品種時，國家預期調整該種植品種的“次適宜生長區”，由于農業基礎設施不完備、調整的空間小而難以改變作物品種;反而是該品種的“適宜生長區”、“高產區”，由于基礎設施條件較好、調整的空間較大，先行改變了作物品種。此外，涉及到農產品進入市場的基礎設施，如交通條件等，也對農業生產產生直接影響。因為改善交通條件能夠擴大農產品的市場半徑，使得地理區位等自然因素對農戶種植作物選擇的影響下降。

第四，作物生產效率和比較優勢的變化也會影響農業生產結構。特定作物的品種改良和生產效率提高，能夠增加經營主體的生產利潤，影響農戶的種植結構。對于政府來說，在激勵和引導農戶安排種植作物時，可以通過加強對特定品種的基礎研發、技術改良和技術服務，將政府的宏觀目標有效傳導給微觀經營主體。

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