摘 要：隨著農業(yè)資源環(huán)境問題的凸顯，綠色發(fā)展成為農業(yè)發(fā)展的主流。基于對農業(yè)綠色發(fā)展關鍵要素的界定，提出農業(yè)綠色發(fā)展的三個階段：去污，即農業(yè)生產過程的清潔化；提質，實現(xiàn)產地綠色化和產品優(yōu)質化；增效，綠色成為農業(yè)高質量發(fā)展的內生動力。近年來，農業(yè)綠色發(fā)展取得了一定成就，但也存在政策分散、數(shù)據基礎不牢、農業(yè)補貼制度改革進展緩慢、行政執(zhí)法“一刀切”等問題。“十四五”時期，應以綠色發(fā)展驅動農業(yè)高質量發(fā)展，通過抓落實提高政策實效；注重摸清家底，摒棄部分無數(shù)據支撐的量化目標；加強對執(zhí)法和行政的督察巡查，對政策執(zhí)行過失加大問責力度；不斷深化農業(yè)支持保護制度，向綠色生態(tài)方向改革。

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設成為“五位一體”總體布局的重要組成部分，保護綠水青山、讓人民吃得放心成為落實“以人民為中心”發(fā)展理念的目標要求，廣闊的農村成為綠色發(fā)展的主戰(zhàn)場。農業(yè)發(fā)展目標從“增產、增收”雙目標向“穩(wěn)產、增收、可持續(xù)”的目標轉變，綠色發(fā)展成為農業(yè)農村發(fā)展方向的主流，是農業(yè)農村現(xiàn)代化的基本要義。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新體制機制推進農業(yè)綠色發(fā)展的意見》，將綠色發(fā)展的理念正式植入農業(yè)現(xiàn)代化進程。“十四五”時期是我國農業(yè)現(xiàn)代化從“綠色革命”向綠色、高質量發(fā)展實質性邁進的起步期。同時，在世界農產品需求持續(xù)上升、國際貿易環(huán)境不確定性增大的背景下，我國越來越需要提高自身農業(yè)生產能力的可持續(xù)性，這對于實現(xiàn)全球范圍的可持續(xù)發(fā)展目標意義重大。

一、推進農業(yè)綠色發(fā)展的重大現(xiàn)實價值

新中國成立以來，農業(yè)實現(xiàn)了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化的轉變，基本特征是新品種、機械裝備、化學投入品等現(xiàn)代生產要素的廣泛應用，結果是糧食和其他主要農產品單產和總量的大幅增加。我國化肥施用量從1952年的7.8萬噸增長到2018年的5653萬噸（最高為2015年的6022.6萬噸）；2018年主要農作物耕種收綜合機械化水平超過67%；糧食單產從1949年的1029千克/公頃提高到2018年的5621千克/公頃，增長了446.3%，糧食生產總量連續(xù)5年穩(wěn)定在6500億公斤以上，從8億人吃不飽到滿足14億人的“吃”的需求。

盡管現(xiàn)代農業(yè)的成就斐然，但高產品種和與之相關的化肥農藥大量施用導致的環(huán)境污染也招致了一些批評，農業(yè)面源已成為我國重要的污染源。我國是世界上最大也是最具經濟活力的發(fā)展中國家，2019年我國人均GDP首次超過1萬美元，這既是對世界經濟發(fā)展的巨大貢獻，也使國際社會對中國為實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展目標貢獻力量寄予更多期待。因此，無論從自身發(fā)展需求，還是回應國際期待來看，我國推進農業(yè)綠色發(fā)展都具有重大意義。

一方面，推進農業(yè)綠色發(fā)展是農業(yè)領域踐行綠色發(fā)展理念的體現(xiàn)。綠色發(fā)展理念是對馬克思主義生態(tài)發(fā)展觀在新時代背景下的繼承和發(fā)揚，是我國實現(xiàn)生態(tài)文明的方向和路徑。農業(yè)綠色發(fā)展是農業(yè)發(fā)展觀的一場深刻革命，是農業(yè)發(fā)展方式的重大轉變，是“兩山”理論在農業(yè)領域的運用和體現(xiàn)。農業(yè)是整個社會經濟的基礎，是最接近“綠色”的產業(yè)，農業(yè)綠色發(fā)展是整個經濟社會綠色發(fā)展的一部分，為落實綠色發(fā)展新理念提供了基本支撐。與以往專注于強調農業(yè)的生產功能，以及強調單一的農業(yè)面源污染防治的政策導向相比，農業(yè)綠色發(fā)展戰(zhàn)略更多地強調綜合發(fā)揮農業(yè)的生產、環(huán)境、文化等多種功能，是在觀念上尊重自然規(guī)律、行動上順應自然規(guī)律的發(fā)展方式，是從農業(yè)投入以及農產品生產、加工、流通、消費等全過程的綠色化。在新的時代背景下，實現(xiàn)農業(yè)綠色發(fā)展已經成為我國農業(yè)發(fā)展的內在要求和核心目標。

另一方面，中國推進農業(yè)綠色發(fā)展，也將為世界農業(yè)可持續(xù)發(fā)展貢獻中國方案。國際上，農業(yè)綠色發(fā)展以不同的形式出現(xiàn)，例如歐盟倡導的“多功能農業(yè)”強調農業(yè)除了傳統(tǒng)的生產功能外，還具有社會功能和保護環(huán)境功能。法國、荷蘭等國以多功能農業(yè)為導向修改了其原有的農業(yè)支持政策。美國于20世紀80年代初提出了“可持續(xù)農業(yè)”，不僅強調通過生態(tài)循環(huán)，盡可能減少化工產品如化肥、農藥、添加劑等的使用，節(jié)約資源、降低成本，而且強調遵循農業(yè)循環(huán)經濟3R原則（減量化、再利用、再循環(huán)），對農業(yè)生產要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)開發(fā)利用，提高農產品質量，增加農民收益。日本于20世紀90年代初制定了“環(huán)境保全型農業(yè)”的農業(yè)發(fā)展目標，主張發(fā)揮農業(yè)特有的物質循環(huán)機能，注重與生產效率的協(xié)調，減輕由于使用化學肥料和農藥而造成的環(huán)境負荷。韓國的“親環(huán)境農業(yè)”以農業(yè)與環(huán)境協(xié)調發(fā)展為理念，提出兩大基本目標：一是通過確立適宜于區(qū)域條件、農民經營規(guī)模、農作物特點的親環(huán)境農業(yè)體系，提高農民收入，保障農產品安全；二是通過確立農產、畜產、林產相聯(lián)系的自然循環(huán)農業(yè)體系，保護農業(yè)環(huán)境，增進農業(yè)的多元性公益職能。

世界人口數(shù)量在21世紀還將持續(xù)增長，加上國際農產品貿易環(huán)境的不確定性，中國將越來越需要提高自身的農業(yè)生產能力。在此背景下，保護和提升耕地地力，避免過度消耗資源環(huán)境，實施糧食產業(yè)的綠色轉型升級，實現(xiàn)農業(yè)生產的可持續(xù)，對于全球范圍內實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）意義重大。因此，中國在新時代背景和新的國際環(huán)境下提出的農業(yè)綠色發(fā)展道路，可以為其他發(fā)展中國家貢獻中國經驗，為世界農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供中國方案。

二、農業(yè)綠色發(fā)展的內涵和躍遷路徑

2017年《關于創(chuàng)新體制機制推進農業(yè)綠色發(fā)展的意見》出臺后，農業(yè)綠色發(fā)展相關文獻增多。就對農業(yè)綠色發(fā)展內涵的闡釋而言，相關文獻大致可以歸納為兩類：一類是基于政策文本對農業(yè)綠色發(fā)展概念和內涵進行解讀。農業(yè)綠色發(fā)展是農業(yè)發(fā)展方式從過去的高投入、高消耗向資源節(jié)約、環(huán)境友好型農業(yè)轉變，核心要義是統(tǒng)籌協(xié)調農業(yè)發(fā)展的經濟效益、社會效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益，即實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育、質量高效，突出強調農業(yè)產地環(huán)境、生產過程和農產品實現(xiàn)綠色化，也包含制度和體制機制的綠色化。另一類是將農業(yè)綠色發(fā)展與相近概念對比或關聯(lián)。有的將其作為實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的途徑，或農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的替代；有的將其與具體的農業(yè)生產模式（如有機農業(yè)、綠色農業(yè)等）相關聯(lián)。

這些文獻一方面將農業(yè)研究的鏈條向前延伸到產地保護、向后拓展到綠色供給甚至綠色消費；另一方面突破了過去主要強調技術或微觀層面種養(yǎng)模式的重要性，將體制機制創(chuàng)新列為農業(yè)綠色發(fā)展的核心要素之一。但總體缺陷是過于強調保護而忽視發(fā)展，這使得農業(yè)綠色發(fā)展與農業(yè)環(huán)境保護界限不清。量化研究較多將資源環(huán)境納入投入要素，或將由于化學投入導致的污染作為非合意產出，進而計算農業(yè)的生產率，由于加入了環(huán)境考慮，被稱之為綠色生產率或綠色全要素生產率。但仍未跳出將“綠色”作為一種消耗性投入，或者“不綠色”作為一種“非合意”產出的思維，未能反映農業(yè)綠色發(fā)展更加強調“綠色作為發(fā)展的動力”這一特征，也缺乏對量化評估標準及方法的指引。

綠色發(fā)展歸根結底是一種發(fā)展方式。現(xiàn)代社會任何形式的經濟發(fā)展方式都會聲稱注重環(huán)境保護，但綠色發(fā)展更加強調綠色作為發(fā)展的一種驅動力，而不是發(fā)展中要“兼顧”的問題，這是與傳統(tǒng)經濟發(fā)展方式的根本區(qū)別。世界銀行和國務院發(fā)展研究中心將綠色發(fā)展定義為“一種經濟增長與資源消耗、碳排放、環(huán)境損害脫鉤的發(fā)展方式，這種發(fā)展方式可以通過創(chuàng)建新的綠色產品市場、技術、投資以及消費和保護行為的變化促進經濟增長”。從該定義出發(fā)，本文認為農業(yè)綠色發(fā)展有三個關鍵要素：一是農業(yè)經濟增長與碳排放和環(huán)境退化脫鉤；二是綠色投入品、綠色技術、綠色投資和消費帶動經濟增長；三是綠色與經濟增長形成相互強化的良性循環(huán)，良好的環(huán)境、優(yōu)質的農產品、休閑旅游收入成為經濟增長的源泉。這三個方面實際上也反映了農業(yè)綠色發(fā)展從低階向高階發(fā)展的動態(tài)演進路徑。首先是去污，即農業(yè)生產過程的清潔化。通過使用綠色生產技術和物資，減少化學品投入，節(jié)約高效地利用自然資源，資源化利用農業(yè)廢棄物，最大限度地減少資源消耗，避免農業(yè)生產帶來的環(huán)境污染，實現(xiàn)增產不增污、增產不增碳。其次是提質，實現(xiàn)產地綠色化和產品優(yōu)質化。污染排放與農業(yè)生產持續(xù)脫鉤，突破量變的拐點后產生質變，水質、土壤、空氣等產地環(huán)境要素質量明顯提高，生態(tài)系統(tǒng)得到改善，農產品質量也隨之大幅提升，通過完善市場、倡導綠色消費，綠色、優(yōu)質的農產品在市場中將得到市場溢價。最后是增效，綠色成為驅動發(fā)展的內生動力。隨著生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善以及收入水平的不斷提高，農業(yè)農村的多功能性逐步凸顯，成為滿足人們對美好生活向往的重要載體，優(yōu)質農產品、優(yōu)美的鄉(xiāng)村環(huán)境通過完善的產品和服務市場獲得溢價，綠色和發(fā)展形成良性互動，達到綠色發(fā)展的高階形態(tài)，也就是高質量發(fā)展。

三、近年來我國農業(yè)綠色發(fā)展的主要成效

近年來，中央對農業(yè)綠色發(fā)展的關注度不斷升級，關于農業(yè)綠色發(fā)展的綱領性文件、專項行動計劃密集出臺，新頒布或修訂的環(huán)境保護綜合法和單行法中對農業(yè)環(huán)境保護內容的規(guī)定更加全面、具體，農業(yè)綠色發(fā)展的頂層機制初步構建。在強有力的政策推動下，農業(yè)綠色發(fā)展成效顯著。

（一）頂層設計的“四梁八柱”基本建立

“十三五”以來，中共中央、國務院陸續(xù)出臺了一系列關于生態(tài)文明建設與農業(yè)綠色發(fā)展的指導性文件，大力推動農業(yè)綠色發(fā)展體制機制的完善。從農業(yè)綠色發(fā)展法律體系建設來看，2014年以前，農業(yè)環(huán)境保護工作在法律上存在多項空白，重金屬污染防治、氨排放控制等內容鮮有涉及。2014年以后，隨著一系列環(huán)境保護法律法規(guī)的陸續(xù)修訂和頒布，農業(yè)環(huán)境保護工作得到加強，農業(yè)農村環(huán)境保護相關規(guī)定逐步實現(xiàn)全方位和立體化。

1.農業(yè)農村綠色發(fā)展成為黨和國家重要政治話語

2015年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，對生態(tài)文明建設作出全面部署，要求協(xié)同推進“農業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”。同年9月，中共中央政治局審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要建立綠色生態(tài)導向的農業(yè)補貼制度，完善農業(yè)廢棄物綜合利用制度，培育農業(yè)面源污染治理市場主體，強化縣鄉(xiāng)兩級政府的環(huán)境保護職責，加強防治農村污染的財政涉農資金投入。在此背景下，2016年11月，中央全面深化改革領導小組第二十九次會議審議通過了《建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度改革方案》。該項改革的目標是到2020年基本建成以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼政策體系和激勵約束機制，提高農業(yè)補貼政策的精準性、指向性和實效性。

2016年中央“一號文件”明確提出“加強資源保護和生態(tài)修復，推動農業(yè)綠色發(fā)展”，這是“農業(yè)綠色發(fā)展”作為專有名詞首次出現(xiàn)在官方文件中。2017年4月，原農業(yè)部印發(fā)《關于實施農業(yè)綠色發(fā)展五大行動的通知》，將綠色發(fā)展理念轉化為具體行動。2017年9月印發(fā)的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于創(chuàng)新體制機制推進農業(yè)綠色發(fā)展的意見》正式確立了“農業(yè)綠色發(fā)展”在國家政治話語中的地位。

2.農業(yè)農村環(huán)境保護工作全面納入法治軌道

2014年《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》生效，該條例的出臺填補了農業(yè)農村污染防治領域無專門性法規(guī)的空白，標志著占農業(yè)面源污染半壁江山的畜禽污染物的防治從此有法可依。2015年新修訂的《環(huán)境保護法》對地方人民政府在農業(yè)環(huán)保的技術推廣、財政支持、生產指導等方面的職責均作了具體要求。在環(huán)境保護內容方面，由原來僅提及“種植業(yè)投入品、水土流失和污染問題”擴展到“重金屬污染防治、農業(yè)廢棄物處理處置、畜禽污染防治”等各要素，全面覆蓋農業(yè)環(huán)境保護工作。2016年修訂的《水法》中提出各級人民政府應當推行節(jié)水灌溉方式、技術和工程，提高農業(yè)用水效率。2016年頒布的《農田水利條例》則就農業(yè)用水規(guī)劃、灌溉水價的制定、節(jié)水灌溉措施等方面作了具體規(guī)定，同時指出要加強農田灌溉用水的水質監(jiān)測。2017年《水污染防治法》修訂，新法在以往規(guī)?；笄菸廴痉乐位A上，增加了對散養(yǎng)密集區(qū)污染防治的相關規(guī)定，新法規(guī)定工業(yè)廢水不得作為農田灌溉用水。2017年修訂的《農藥管理條例》首次將農藥減量納入各級人民政府的職責。新條例更加強調農藥生產、使用中對環(huán)境的保護，增加了“嚴禁在飲用水水源保護區(qū)內使用農藥，嚴禁使用農藥毒魚、蝦、鳥、獸等規(guī)定”。新條例明晰了各級農業(yè)主管部門作為農藥監(jiān)督管理單位的法律責任，對農藥的生產、經營、登記和使用主體的法律責任均予以明確。2018年《大氣污染防治法》修訂，新法涉及秸稈綜合利用、秸稈焚燒、氨、揮發(fā)性有機物、畜禽養(yǎng)殖惡臭氣體排放等多方面內容，對地方各級人民政府、農業(yè)行政管理部門、農業(yè)生產經營者、畜禽養(yǎng)殖場在農業(yè)大氣污染防治方面的權責進行了明確規(guī)定。2019年《土壤污染防治法》開始實施，該法提出要建立農用地普查制度、監(jiān)測制度、農用地分類管理制度以及污染修復基金制度，從污染狀況調查和監(jiān)測、安全利用方案制定、風險評估和管控、污染修復等環(huán)節(jié)對農用地污染實施全過程管控。

（二）“十三五”主要目標有望實現(xiàn)

經過幾年的推動，農業(yè)綠色發(fā)展理念已經深入人心，且取得初步成效，對照有關政策提出的“十三五”目標，各指標已經接近或達到既定目標，具體表現(xiàn)在：農業(yè)水資源利用效率穩(wěn)步提升；主要化學投入品零增長提前實現(xiàn)；農業(yè)廢棄物資源化利用水平穩(wěn)步提升；農業(yè)綠色發(fā)展綜合樣板初具規(guī)模等。

一是農業(yè)總用水量呈現(xiàn)下降趨勢，水資源利用效率總體提高。按照《全國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》，到2020年全國農業(yè)用水量保持在3720億立方米，農業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)將達到0.55。2018年農業(yè)用水量為3693億立方米，農業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.554，已經實現(xiàn)目標。

二是化肥、農藥利用率提高，投入量實現(xiàn)雙下降。按照《全國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》，到2020年，化肥利用率和農藥利用率均達到40%。根據農業(yè)農村部公布的數(shù)據，2019年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率和農藥利用率分別為39.2%和39.8%，已經非常接近40%的目標?；屎娃r藥投入量已經分別實現(xiàn)連續(xù)三年和四年下降，提前實現(xiàn)零增長。

三是廢棄物資源化利用率不斷提高。多項文件均提出：到2020年，農膜回收率要達到80%，農作物秸稈綜合利用率達到85%以上，全國畜禽糞污綜合利用率達到75%以上，規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設施裝備配套率達到95%以上。2018年，農膜回收率達到69%，秸稈綜合利用率為83.63%，全國畜禽糞污綜合利用率達到70%。

四是農產品綠色供給水平逐年提高。根據原農業(yè)部綠色食品辦公室發(fā)布的《全國綠色食品產業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2016—2020年）》，到2020年，規(guī)劃綠色食品原料標準化生產基地面積增加到2億畝。2017年，中國綠色食品原料標準化生產基地種植面積1.6億畝，近5年年均增長率達到5%。

五是農業(yè)綠色發(fā)展綜合樣板初具規(guī)模。截至目前，已創(chuàng)建81個國家農業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)，這些先行區(qū)大都以縣為單元整建制推進，也包括少部分以地級市為單元整市推進，還包括浙江、海南兩個整省推進的先行區(qū)。另外，還有一大批區(qū)域生態(tài)循環(huán)農業(yè)項目示范區(qū)、田園綜合體、國家農業(yè)公園等，這些也起到了良好的示范帶動作用。總體而言，根據魏琦、張斌、金書秦的評價，自2012年以來全國農業(yè)綠色發(fā)展水平不斷提高，并且初步形成了農業(yè)綠色發(fā)展“東看浙江，西看四川”的格局。

四、農業(yè)綠色發(fā)展存在的主要問題

（一）政策“重出臺、輕落實”仍然存在

據不完全統(tǒng)計，2014年以來，僅與畜禽糞污處置及資源化利用相關的法律法規(guī)、政策文件就有22個（見表1，下頁）。有多項政策均涉及養(yǎng)殖廢棄物綜合利用目標，但覆蓋范圍和目標界定均不一致，在執(zhí)行中易給地方帶來困擾。同時，盡管政策數(shù)量較多，但一些激勵政策遲遲得不到落實。例如，有機肥生產可以享受稅收、運輸、補貼方面的優(yōu)惠，以及沼氣發(fā)電享受上網電價等優(yōu)惠政策，至今仍未見全國范圍的政策落實細則和標準。

又如農藥包裝回收也由于前后政策不一致，其管理辦法三次公開征求意見，前兩次均無果而終。最初，原環(huán)境保護部依據《環(huán)境保護法》等起草了征求意見稿，并于2015年4月在其官網向有關部門和公眾征求意見。2016年國務院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》，明確要求在2017年底前由國務院法制辦和原環(huán)境保護部牽頭，出臺農藥包裝廢棄物回收處理部門規(guī)章，2017年6月開始生效的新《農藥管理條例》要求環(huán)境保護主管部門會同農業(yè)主管部門、財政部門等制定。2017年12月，原環(huán)境保護部會同原農業(yè)部又發(fā)布了一個版本的征求意見稿。2019年開始施行的《土壤污染防治法》要求國務院農業(yè)農村主管部門會同生態(tài)環(huán)境等主管部門制定具體辦法。2019年9月，農業(yè)農村部牽頭再次向公眾征求意見。

政策表述前后不一致會導致部門之間推諉，政策不落實也會損害政策的權威性和嚴肅性。如果各部門把出臺文件本身作為任務完成，而不是立足于解決實際問題，必然導致文件套文件、文件抄文件的形式主義，不僅會將大量人力物力浪費在起草文件的過程中，而且會影響到基層執(zhí)行政策的效果和效率。

（二）數(shù)據基礎薄弱

統(tǒng)計數(shù)據是宏觀決策的重要基礎。農業(yè)領域點多面廣，監(jiān)測統(tǒng)計難度大，加上農業(yè)資源環(huán)境等問題近年來才實質性地受到關注，數(shù)據基礎較為薄弱。

我國秸稈綜合利用率目標是2020年達到85%，但秸稈的利用量、產生量都是粗略的估算數(shù)據，綜合利用過程又難以核查，在精確量化的政策目標倒逼下就難免滋生數(shù)據造假。數(shù)據水分的原因可能出于考核壓力，也可能出于不同部門之間對于估算方法的不同理解。

此外，畜禽糞便數(shù)據也不準確。在官方文件對2020年目標表述中既有“全國畜禽糞污綜合利用率達到75%以上”，也有“養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達到75%”。從科學的角度來看，在75%這樣一個精確的量化目標下，至少有兩方面的基礎信息是不清楚的：第一，75%的對象是什么？目前尚未有權威的定義界定糞便、糞污、養(yǎng)殖廢棄物等概念的關系。第二，75%的基數(shù)是多少？官方使用較多的是以2015年原農業(yè)部副部長于康震的講話中提到的“全國每年產生38億噸畜禽糞污”作為基數(shù)，但當時統(tǒng)計的準確度并不清楚，且數(shù)據未再隨著養(yǎng)殖量、養(yǎng)殖結構、養(yǎng)殖模式的變化而更新。再者，關于資源化利用方式的認定，不同部門之間一度還存在較大分歧。

在廢棄物產生量、利用量都不準確的情況下，追求一個高度精確的利用率目標，本身并不符合科學原則，也必然會帶來“數(shù)字”上的達標。

（三）農業(yè)綠色補貼改革仍需加快

我國于2004年全面取消農業(yè)稅，并于2006年開始全面推行農業(yè)補貼制度，向農民直接發(fā)放四項補貼（種糧直補、農資綜合直補、農作物良種補貼和農機購置補貼）。四項補貼中占比最高的是農資綜合直補，2014年農資綜合直補資金為1078億元，占四項補貼總額的63.8%。2015年，財政部、原農業(yè)部印發(fā)《關于調整完善農業(yè)三項補貼政策的指導意見》，將過去的農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼合并為農業(yè)支持保護補貼，其中大部分為耕地地力補貼，還有少部分用于支持適度規(guī)模經營。2016年該項改革在全國全面推開。2016年農業(yè)支持保護補貼資金為1442.4億元，其中耕地地力保護補貼1204.85億元，支持適度規(guī)模經營237.57億元。2017年又進一步將原有的農機購置補貼、現(xiàn)代農業(yè)生產發(fā)展資金、農業(yè)技術推廣與服務補助資金與農業(yè)支持保護補貼資金歸并為農業(yè)生產發(fā)展資金。此外，測土配方、草原生態(tài)保護、地下水超采綜合治理等直接用于農業(yè)綠色發(fā)展的資金超過200億元。

農業(yè)補貼改革后，我國在分類名錄上與農業(yè)綠色發(fā)展相關的資金投入已經達到1500億元的規(guī)模。雖然大部分金額的補貼名稱調整為“耕地地力保護補貼”，但實質上在補貼的發(fā)放方式、對象、標準等方面仍然主要延續(xù)過去的模式，與耕地地力保護并無直接關系。與此同時，我國還缺乏對于一些真正能起到調節(jié)農戶生產行為、促進農業(yè)綠色轉型的技術補貼。未來利用這些財政資金將農業(yè)生產過程引向綠色化的潛力巨大。

（四）行政執(zhí)法“一刀切”時有發(fā)生

按照《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和《水污染行動計劃》的要求，2017年以前各地紛紛出臺了禁養(yǎng)區(qū)劃定方案，禁養(yǎng)區(qū)內禁止規(guī)模養(yǎng)殖。但國家層面對于“規(guī)模養(yǎng)殖”沒有統(tǒng)一規(guī)定，而是將權力交于地方政府。有些地方界定比較寬，例如廣西將規(guī)模界定為生豬年出欄≥500頭；有的地方則比較嚴格，如南京規(guī)定年出欄生豬50頭就屬于“規(guī)模”的范圍；有的地方甚至把禁養(yǎng)區(qū)變成“無畜區(qū)”。2014年全國生豬出欄達到74 952萬頭的峰值，此后開始下降，至2018年出欄量為69 382萬頭，減少了5570萬頭，降幅為7.43%。據估算，全國有超過80萬平方公里的國土面積被劃為禁養(yǎng)區(qū)。過度禁限養(yǎng)的影響在劃定過程中就開始顯露，如豬肉的有效供給、農戶轉產轉業(yè)及其生計問題等。2018年8月，非洲豬瘟爆發(fā)，導致豬肉供給形勢日趨嚴峻。為穩(wěn)定生豬生產，國務院辦公廳于2019年9月印發(fā)《關于穩(wěn)定生豬生產促進轉型升級的意見》，要求“各地區(qū)要深入開展自查，對超越法律法規(guī)規(guī)定范圍劃定的禁養(yǎng)區(qū)立即進行調整”。文件出臺后，各地各部門也紛紛出臺資金、貸款、保險等相關扶持政策，大力鼓勵養(yǎng)豬，此時要謹慎避免從“一刀切”轉向“一哄而上”。還有一些地區(qū)為了治理面源污染，對種植行為采取強力禁止的方式，這些實際上都是打著環(huán)保的旗號擠壓農業(yè)生產。

農業(yè)農村問題具有復雜性和長期性的特征，不僅關系到農民的生產生活大計，而且關系到全國人民的生活保障和社會的穩(wěn)定，需要審慎對待。行政執(zhí)法“一刀切”不僅會增加政策實施和后期調整的成本，而且會影響政府形象、損害人民利益。因此，對于環(huán)境污染問題，務必要堅持疏堵結合，不能簡單地以禁代治。

五、“十四五”時期以綠色驅動高質量發(fā)展的政策取向

我國的農業(yè)農村工作將進入鄉(xiāng)村全面振興階段。“十四五”規(guī)劃是將綠色發(fā)展從理念轉向實質性行動的第一個五年規(guī)劃，要著力從四個方面起好步、開好局。

第一，少出新政策，注重抓落實。針對仍然存在的重出臺、輕落實現(xiàn)象，可從如下方面著手：一是精簡政策數(shù)量。低水平、重復性的轉發(fā)會耗費大量行政資源，也給基層政府和部門帶來“學習”和“落實”負擔。建議借鑒學術論文的查重機制，在政策出臺前端引入查重程序，重復率過高的政策文件不予印發(fā)，對無實質性內容的部門、地方文件，在國務院相關平臺上予以通報。二是避免政出多門，杜絕部門打架。建議推行政策一本通制度，借鑒地方“最多跑一次”的經驗，同一項工作如確需要由不同部門分別出臺政策文件，應由牽頭部門負責進行政策的一致性核查，并將該項工作的所有相關政策匯總成冊，作為各地各部門執(zhí)行政策、國務院督查落實的依據。三是全面落實已有政策明文規(guī)定的各類措施，如沼氣發(fā)電上網補貼、秸稈還田補助等。

第二，加強基礎數(shù)據的獲取，科學制定務實、可監(jiān)控的農業(yè)綠色發(fā)展目標。針對當前一些家底不清，或者數(shù)據可能有較大水分的工作領域，不應在末端追求過于精準的量化目標。廢棄物資源化利用是農業(yè)綠色發(fā)展非常核心的內容，但數(shù)據基礎較為薄弱，建議“十四五”時期不再提秸稈綜合利用率、畜禽糞污綜合利用率等量化目標，改為可監(jiān)控可核查的過程管控。例如秸稈方面的目標可定為“敏感時段無火點”，畜禽糞便方面的目標可定為“規(guī)?；O施配套比例+無露天存放和偷排直排”等。在加強過程管理的同時，一方面以“不溯及既往”的原則允許地方重新上報數(shù)據，將過去目標倒逼壓力下的數(shù)據水分擠出；另一方面，加強各環(huán)節(jié)數(shù)據的監(jiān)測和收集，逐步夯實數(shù)據基礎。

第三，加強對執(zhí)法和行政的督察巡查，對政策執(zhí)行過失嚴厲問責。對黨和國家有關政策不落實、選擇性落實、“一刀切”，或在執(zhí)行政策過程中采取簡單粗暴的方式，不僅會使政策效果大打折扣，而且會削弱政府的公信力，造成不良影響。建議近期以貫徹落實《中國共產黨農村工作條例》為契機，對各地各部門執(zhí)行中央有關“三農”政策情況進行一次全面檢視，以“農民擁護不擁護、支持不支持”作為評判各地各部門是否正確、有效落實中央決策部署的依據，對上述產生嚴重不良影響和后果的行為主體進行問責。建議在全國人大執(zhí)法檢查、中央環(huán)保督察、國務院有關督察檢查等工作中將農業(yè)綠色發(fā)展作為重要督察檢查領域。

第四，不斷深化農業(yè)補貼制度改革。一是推動相關農業(yè)補貼與農業(yè)綠色生產行為相掛鉤。應繼續(xù)深化補貼制度改革，使之名副其實。在具體措施上，可將補貼的獲得與農民的環(huán)境友好行為掛鉤。二是在農機購置補貼中，除常規(guī)機械名錄外，還應不斷擴展綠色機械名錄，將綠色防控、糞便資源化利用、秸稈粉碎、農膜回收等機械納入名錄。三是創(chuàng)新農業(yè)生態(tài)補償方式，統(tǒng)籌工業(yè)和農業(yè)污染減排，在中央轉移支付中拿出部分資金，用于在部分地區(qū)探索基于流域的排污權交易的方式。當前農業(yè)減排的邊際成本遠低于工業(yè)，例如養(yǎng)殖戶的糞便資源化利用、種植戶減少化肥農藥施用，可以基于相關的核算方法折算成污染物和溫室氣體減排量，通過與流域內工業(yè)源進行交易的方式獲得收益，這樣既能調動農業(yè)減排的積極性，又能大幅降低減排的社會總成本。四是加大對農業(yè)綠色生產技術的補貼力度。農業(yè)研發(fā)和推廣資金投入的重點是秸稈還田、糞便資源化利用、生物農藥、緩釋肥、水肥一體化等技術、產品和設施。

（本文原載于《改革》2020年第2期第30～39頁。此版本略去了注釋、參考文獻）

作者簡介：金書秦，農業(yè)農村部農村經濟研究中心經濟體制研究室主任、副研究員，第四批國家“萬人計劃”青年拔尖人才；牛坤玉，中國農業(yè)科學院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所副研究員；韓冬梅，河北大學經濟學院副教授。

引用格式：金書秦，牛坤玉，韓冬梅．農業(yè)綠色發(fā)展路徑及其“十四五”取向[J]．改革，2020（2）：30-39．

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