一是農業建設用地指標匱乏。農業產業規劃還缺乏剛性，相關產業用地尚未納入鄉鎮總規或新市鎮規劃或郊野單元（村莊）規劃，產業用地具體操作路徑還不明確。在休閑農業發展上，受限于全市建設用地指標總量控制，現有政策中每年5%建設用地用以支持產業發展，但很難用于農業發展領域，主要原因是農村產業發展用地的直接經濟效益低，各區供地積極性不高，鄉村規劃引領不夠等。

二是設施農用地供給不足、管理彈性不夠。一方面農業產業發展需要倉庫、場地及管理用房等；另一方面，栽培模式的創新發展和智能化設施裝備的廣泛應用也需要硬化部分土地，但設施農用地供給相對不足。以花卉生產為例，上海花卉產業前途光明，現代化花卉生產需要硬化土地，但現有農業用地政策不準硬化，而設施農用地備案指標有限，嚴重制約了花卉產業旺盛發展。

三是高標準生產基地建設缺乏積極性。土地流轉承包后，高標準生產基地建設的相關土地政策不穩定，相應的配套政策和約束機制也不到位，給經營者投入與生產帶來風險，導致簽訂長期流轉合同的意愿普遍不強，也影響了新增高標準生產基地建設的投資。

農業產業被誤認為主要污染源

從全市面上來看，對農業環保工作的理解和對農業污染源的認定，存在嚴重的認知誤區，已經阻礙了農業產業正常、有序、可持續發展。

在養殖業領域，由于存在認識誤區，畜禽養殖和水產養殖在環保治理中常遭“詬病”，往往簡單地將養殖業作為污染源搞“一刀切”，進行取締、關停、禁止或限制，在一定程度上導致畜禽養殖業的加速退養，水產養殖業也是如此。將養殖業簡單地歸為“污染源”是欠科學的，搞“一刀切”更不可取，合理規劃養殖業空間布局，科學利用畜禽糞污制成的有機肥，不但不會造成環保問題，還可以變廢為寶，成為農業循環發展、綠色發展的重要支撐。養殖業“受傷”，也影響了種植業生態循環發展和地力改善。

在種植業領域，隨著近年來化肥農藥使用量逐年減少，從耕地質量調查結果來看，全市耕地地力穩中有升，土壤重金屬污染風險較小。但對標上海綠色農業發展的目標來看，耕地質量總體狀況仍待改變，綠色防控技術有待提升，種植戶用地養地意識普遍缺乏，農業面源污染問題不容忽視，仍然過分依賴化學農藥和化肥，土壤酸化趨勢明顯、設施土壤次生鹽漬化較重、耕作層變淺和板結現象較為突出，持續推進減肥減藥工作任重道遠。農業環保問題，根本上需要通過現代技術的手段來解決，通過科學、合理、到位的約束機制來解決，從促進可持續發展角度考慮，簡單采取禁止、退養等做法不可取。

產業環境束縛農業產業高質量發展

一是農業經營主體“小、散、亂”問題有待突破。目前，全市農民專業合作社空殼化、不規范的現象比較嚴重，各類農業經營主體“小、散、亂”現象較為普遍，綜合能力不強，生產主體的組織化、規模化程度偏低。以特色農產品優勢區為例，從事經濟作物生產的農業企業、家庭農場、合作社、園藝場、種植大戶等生產經營主體規模化種植（經濟作物10畝以上，其中果樹為30畝以上）面積為2.67萬畝，散戶種植面積為3.93萬畝，規模化生產經營占比為40.47%。由于分散生產經營，產品相對單一、總量較小，生產主體與市場銜接不足等，阻礙著品牌化建設和產業融合發展的進程。各類主體間沒有形成強有力的聯合與合作，難以形成品牌效應，導致農業綜合效益較低。

二是農業產業體系有待進一步建立健全。近年來，本市在地產農產品產銷對接方面作了一些有益嘗試，形成了從“賣稻谷”向“賣大米”轉變的成功做法，但全市通過這一方式銷售的大米數量不多，生產主體的參與度不高；蔬菜田頭交易的比重依然較大，采用訂單農業生產量依然較小。農產品附加值仍處在較低水平，農業產業體系還存在資源環境匹配度不高、流通體系效率不高、低端農產品過剩和高端優質農產品供給不足并存等問題，亟待建立健全覆蓋全產業鏈的農業產業體系。

三是項目扶持重點有待進一步聚集。自2016年市級項目管理權限下放到各區后，項目扶持重點未聚焦在原已形成的特色產業上，而分散于茶葉、芝麻、荷花、靈芝等非優勢產業，項目規模偏小、過度分散、總數偏多現象至今并無改觀，資金使用“撒胡椒面”現象嚴重，不利于農業產業集群式發展，也不利于形成規模化、集約化、現代化的農業發展之路。

融合發展尚處初級階段，農民增收遭遇瓶頸

一是產業融合發展的創收能力低。以往上海農民增收主要靠就業工資性收入、轉移性收入、財產性收入和其他經營性收入等，現在已不可持續。各區農業產業融合發展尚處于初級階段，休閑、旅游、農家樂餐飲、民宿等配套設施不足，農民收入仍主要依靠農業初級產品，農民增收遭遇瓶頸。以金山區呂巷水果公園為例，公園每年可吸引游客超100萬人次，但通過發展旅游業給當地帶來的增收極為有限，相反卻增加了交通、環境等壓力。

二是仍然缺少促進產業融合發展的可落地性政策。作為國際化大都市，上海農業勢必要走融合發展之路，但推進過程還存在諸多障礙。就民宿發展而言，目前全市雖然已經制定了鄉村民宿發展指導意見，但尚缺乏全市統一的民宿發展規劃和行業評級標準，導致服務水平參差不齊，日常監管不力。還有相當一部分民宿尚未取得合規證照，處于“黑戶口”狀態。另外，在對休閑農業試點項目調研中，反映比較集中的問題是鄉村建設項目的審批管理照搬城鎮項目的技術規范進行審核和報批，如綠化覆蓋率、停車位面積、消防供水、供電配置、建筑高度、裝配式建筑等，急需制定鄉村建設導則，明確鄉村建設項目審批規范。

務農人才匱乏，農業機械化現代化水平偏低

目前，各涉農區農業產業發展仍然受限于農業從業人員匱乏、年齡老化，新型職業農民力量不足等問題。農業從業人員中，50歲以上者占大多數。以糧食生產功能區農業從業人員為例，從事糧食生產的勞動力人數為53746人，平均年齡為57.69歲，其中平均年齡最高的是崇明，為60.88歲，松江最低，為48.8歲。經濟作物生產、蔬菜生產領域老齡化問題更為突出，普遍超過60歲。農業從業人員結構失衡，新理念、新技術、新模式推廣運用受限，阻礙了都市現代綠色農業發展。除水稻生產機械化水平較高外，水果、鮮食玉米等用工量大且相對集中的特色經濟作物生產機械化水平偏低、替代不足。這種青黃不接和落后生產力水平的狀況必須引起高度重視。

摘自上海市政協農業和農村委員會2019年調研報告《上海農業產業發展存在的問題及對策建議》