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【模式研究】日本小規模農業的發展經驗及啟示

2021-10-12 22:00:42

[ 導讀 ] 日本小規模農業的發展經驗及啟示。

1、問題的提出

第二次世界大戰結束以后, 日本戰敗并被美國占領。為了摧毀日本軍國主義的基礎, 實行民主化與非軍事化政策, 作為日本政治經濟基礎的農業部門急需進行一次大的改革。日本政府由于擔心戰爭結束后國內糧食恐慌以及隨之而來的共產化傾向, 加之察覺到占領軍的改革意向, 因此決定先于占領軍進行農地改革。1945年，日本內閣會議通過的《農地改革綱要》推動了地主土地強制轉讓和地租現金化的實行。然而, 由于地主制度解體的不徹底, 此次農地改革并未得到廣泛支持。第二次改革則將全部租佃地低價轉讓給佃農, 徹底解體了地主制度, 使農民可以享受自己的勞動成果, 成為土地的主人。為了維護農地改革成果, 維持自耕農體制, 日本于1952年頒布《農地法》, 嚴格限制農地權利轉讓, 農地政策中的“自耕農主義”得到強化。自此, 日本形成了“碎散的家庭小農私有”的農地制度以及小規模經營的農業生產格局。但是, 這樣的農業生產格局阻礙了日本農業的持續發展。一方面, 農地經營規模不足, 導致規模效益率低, 農業生產成本提高, 農業相對收入減少, 小農競爭力減弱；另一方面, 第二次世界大戰非農產業的快速發展轉移了農村勞動力, 農業勞動力短缺、農戶兼業化和農業勞動力人口老齡化等問題并出, 導致日本國內土地撂荒現象嚴重。1961年, 日本政府為提高農地資源利用效率以及改變耕地細碎化格局, 制定《農業基本法》, 確立擴大土地經營規模的目標, 鼓勵和引導農戶間農地所有權轉讓。此后, 日本政府為進一步推動土地流轉和實現規模經營, 多次修訂《農地法》《農協法》, 并出臺《農地利用增進法》《結構改革特別區域法》《食品、農業與農村基本計劃》和《推進農地中介管理事業法》等法律文件予以法律保障。然而半個世紀以來, 日本政府推動的土地流轉和土地規模經營收效甚微, 農業人口老齡化、農民兼業化趨勢愈演愈烈。總體而言, 小規模農業的經營模式仍然占據日本農業經營的主導地位, 土地規模經營進展緩慢。

雖然日本的農業發展在新時期面臨諸多難題, 但是其農業現代化進程不僅沒有受制于此, 還在小農戶的基礎上完成了農業產業結構調整與轉型升級。從日本第二次世界大戰結束后經濟重建到進入經濟高速增長時期, 日本農村作為“穩定器”和“蓄水池”, 吸納城市富余就業人口, 維持社會穩定, 極好地緩解了城市就業壓力, 奠定了日本經濟崛起的基礎。如今, 日本不僅實現了較高程度的農業機械化、規范的農業產業化, 還實現了城鄉收入水平同步增長, 甚至一般農民的收入水平超過城市一般居民的收入水平。土地流轉旨在通過規模經營, 提高農業生產資料的技術投入率和經營管理的現代化率。但是, 日本并未依靠大規模土地經營, 而是在小規模土地經營制度的基礎上實現了農業現代化, 并推動了工業化進程, 使日本躋身于發達國家行列, 與西歐及美國等發達國家的大規模農場經營形成了鮮明的對比。

反觀中國現代農業轉型, 土地流轉與規模化經營愈演愈烈, “去小農化”和“去農業化”趨勢明顯, 已經引起學界的廣泛關注和中央政府的高度重視。目前, 國內學界與地方政府堅持的一種觀念是, 中國現代農業轉型的瓶頸在于土地的細碎化和分散化經營阻礙了土地規模效益的發揮, 因此實現農業生產領域的規模化是完成中國現代農業轉型的必由之路。那么, 中國現代農業轉型的理論路徑和實踐路徑是否僅此一個方向?本文發現,日本在土地流轉緩慢和規模經營不足的前提下, 依然實現了小農戶基礎上的農業現代化并保護了小農戶的利益, 這與實現農業生產規模化的思想傾向形成悖論。而中日兩國農業經營制度上的共通性, 如具有人多地少、小農經營歷史悠久、農業生產規模經營小、農業經營主體主要以家庭為基本單位以及人均耕地占有量少等共同特點, 可以為中國借鑒日本農業發展經驗提供一定的可行性。基于此, 為剖析上述悖論難題, 分析日本小規模農業現代化、產業化的實現機制與發展邏輯, 為中國農業轉型與持續發展提供借鑒, 構成本文的核心議題。

2、日本小規模農業發展的外發機制

筆者認為, 日本農業的發展邏輯呈現出“外發促內生”的發展模式, 即通過“外發性”力量促進農業“內生性”發展與農民增收。其中, 外發力量包含3個部分。一是日本農業協同組合的保護；二是日本政府的政策支持和政黨團體的壓力；三是日本消費市場的倒逼作用。三者聯合作用于農村外部環境變遷, 被認為是促進農業發展、激活農村內部力量的重要外部作用機制。而“內生性”發展指的是在農村內部, 通過建立一二三產業融合發展體系, 延長農業產業鏈, 拓展農業功能, 讓農民分享農業全產業鏈利益和農業增值收益, 實現地域價值的發展模式。日本小規模農業的發展關鍵在于借助農村外發作用機制, 在農村內部推進六次產業變革, 促進農業產業利潤的增長和農業生產者利潤的增長, 實現農村、農業的現代化發展。其中, 外部力量為日本農村、農業現代化提供了良好的發展環境和先決條件, 是激活農村內部發展的重要力量。據此, 本文首先分析了日本小規模農業現代化的外發機制。

(1) 日本農業協同組合的組織力量

日本農業協同組合 (簡稱農協) 在1947年日本國會通過《農業協同組合法》后被正式確立為民間合作經濟組織。第二次世界大戰結束以后, 為鞏固戰后農地改革成果和解決積貧積弱的小農對接大市場的難題, 日本當局決定建立農民自組織團體, 即農協。受到日本政府一系列政策、財政和稅收等方面的支持與鼓勵, 日本農協發展迅猛并很快形成燎原之勢。到1950年, 日本農協吸納了全國99%以上的農民加入, 基本實現了對全國農村的覆蓋, 同時成立了包括市町村的基層農協、都道府縣的農業聯合會和全國性的中央聯合會的三級農協組織機構, 完善了組織結構的建制。日本綜合農協的業務范圍廣泛, 在農民生產生活和農村公共事業等方面發揮了重要作用。農協自成立之初便具有半官方性質, 其作為政府和農民的中介, 貫徹執行政府的各項政策措施, 同時又被視作農民利益的代言人, 代表農民發表言論, 影響政治決策。首先, 農協依靠與政黨的聯系獲得政治談判地位, 在國家戰略決策議程中具有一定的影響力, 提高了農民的談判能力與談判地位。其次, 農協借助農產品的控制手段與市場壟斷手段, 化解了小農與大市場的矛盾, 促進了農民增收, 保護了地域農業利益。第三, 農協為其成員提供了農民生活領域與農業生產領域的社會化服務, 是促進農業生產與農民生活由初級階段邁入高發展階段的保護性組織與服務性組織。

(2) 政府政策與政黨政治的保護

日本政黨對農民利益的高度關注對政府決策形成一定壓力, 加上政府的農業保護傳統, 為日本小規模農業發展提供了良好的外部政治條件。首先, 在民選格局的政治環境中, 土地私有產權的數量無形中代表著政治選舉中來自農民支持的票數, 并且農民選票相較于城市居民選票有著3∶1的份額優勢。這使吸納了國內99%以上農民的日本農協, 能夠控制農村大部分地區的政黨選票, 具有強大的政治力量。日本的政治選票格局使農協成為一個強大的集體利益集團, 提高了小而散的農戶的政治談判能力和談判地位。農協、自民黨、農林水產省在實踐過程中, 形塑出了由選票維系農協與自民黨合作、由自民黨執政后回饋農協利益、由農林水產省作為“交易”中的得利者支持扶持農協的相互交織的利益格局, 形成了農、政、黨的“鐵三角”關系, 共同維護小農利益。其次, 日本政府對小農戶的一系列政策支持, 促進了一般農民收入水平的提高和農業的發展。在稅收方面, 日本政府對農地只是象征性地征稅, 而對農地之外的土地則征收高額的固定資產稅。有研究表明, 由于受到“以工養農”的政策影響, 日本農業發展資金幾乎全部依賴中央政府轉移支付, 截至2000年年底, 日本農業發展財政資金超過了日本農業GDP總額。

自從加入跨太平洋伙伴關系協定 (TPP) 以來, 日本政府面臨國內農業效率下降、農民兼業化嚴重以及國外貿易壓力的雙重難題。政府不斷出臺新政策以期對農協進行組織整改, 強化基層農協力量；調整農業政策鼓勵兼業農戶向專業農戶發展, 推動土地規模經營等。但是, 這些措施大多以鼓勵為主, 并且堅持限制外來資本對農戶利益的擠占, 堅持維護小農戶利益和本國農業發展。

(3) 消費市場的倒逼

日本形成的市場消費倒逼機制立足于農業全產業鏈, 對農產品進行質檢追蹤和法律監管, 引導民眾食品安全的市場消費需求, “倒逼”農業生產, 推動了農業產業不斷優化升級, 助推了生態農業轉型。首先, 日本針對國內食品安全和消費者健康等問題, 建立了非常完善和嚴格的食品安全監管體系。日本政府頒布的《食品安全基本法》和不斷修訂的《食品衛生法》構成日本食品安全規制的核心法律, 并建立了完善的行政機構專職負責。日本為降低種植者和供應商的生產風險, 提高其市場信譽, 建立了食品安全追蹤制度；建立良好農業規范 (GAP) 以及危害分析和關鍵控制點 (HACCP) 認證制度, 設置針對農產品生產階段的農產品標準認證體系, 以及針對加工流通階段的危害預防和監控體系。通過這些舉措, 日本建立起監測企業和生產者產品質量的監控體系和保障體系, 加強了消費者的安全信任, 為日本的飲食消費提供了良好的外部市場環境。其次, 日本市民較高的食品安全消費意識倒逼生產改革, 引領農業產業轉型升級。日本民間擁有市民自發成立、自愿加入的保障市民消費權益與倡導提高食品安全消費意識的組織, 即日本生活協同聯合組合會 (簡稱“生協”) 。第三, 農協作為有效的農業組織, 一方面通過興辦各項服務把分散經營的農戶與全國統一的市場聯系起來, 有助于化解小農戶對接大市場的矛盾；另一方面通過發揮組織功能還可以阻礙中間商以及市場對農民的利益盤剝, 使農戶可以獲得更多的農業生產利潤。第四, 隨著國民收入水平的提高, 日本民眾對休閑農業、旅游農業以及生態農業的消費需求大幅增長, 刺激了日本多功能農業發展和農業產業利潤的提升, 實現了“以城促鄉”的發展模式。

3、日本小規模農業發展的內生機制

中國學者崔振東認為, 內生式發展是一種以地域資源為基礎、以地域主體為生產主導的農村發展模式, 這種模式將發展的利潤留在地域, 同時使地域的價值得到尊重。日本的六次產業變革就是遵循這樣的發展理念, 為日本農村創造并保留了更多的利潤空間, 促進了當地農業生產者分享農業發展利潤。

“六次產業”的概念是日本學者今村奈良臣在1994年提出的, 其含義是促進農村第一、第二、第三產業的融合發展。從內容和形式來看, 日本的六次產業主要包括以下類型：①產地加工型, 利用當地農產品發展農副產品加工業；②產地直銷型, 建立直營店銷售當地的農產品或加工好的農副產品；③產銷綜合型, 農產品的生產、加工、銷售、餐飲等一體化發展；④旅游消費型, 集鄉村旅游、觀光、農產品采摘和鄉村住宿等于一體的發展模式。從經營主體來看, 六次產業的經營主體大多是農協、地方政府、地域合作組織等政府機構或團體組織, 并不完全是單個農戶。通過“地產地銷”等渠道, 將地域居民所需日用品盡量用本地生產原料制作, 抵御外來原料傾銷, 同時推動原來以原料生產為主的農村地區的產業模式向農產品加工制造業轉變。“地產地銷”的做法遵循了一種“地域的倫理”, 而非“產業的倫理”, 為本地域培養了農業主體并且尊重本地域的生產和價值, 防止了工商資本兼并吞噬農業利潤, 切斷了農民對工商資本的依附紐帶。

從2011年起, 日本正式實施由農林水產省組織制定的《六次產業化法》, 并大力推行。日本政府通過法律認定的方式確保扶持對象的精準性, 建立六次產業投資融資援助體系以保障扶持對象的資金來源, 以及完善人才培養體系和產學研結合的發展機制以保障六次產業的高水平長效發展。自《六次產業法》實施以來, 2012—2016年獲得“綜合化事業計劃”認證的經營主體數量從1321個增加到2227個, “綜合事業計劃”認證經營主體的銷售額從申請之時的5.6億日元 (100日元約合6.29元人民幣, 2019) 增長到8.9億日元。六次產業的發展得益于日本民眾對多功能農業的消費偏好和日本政府的政策支持。隨著日本經濟的快速發展, 國內民眾在農業方面的消費需求、消費偏好和消費選擇日益多樣, 對農產品采摘體驗、旅游觀光、宴會民宿和溫泉理療等第二、第三產業的消費需求日益增長。日本六次產業的發展在保障農民分享農業產業鏈延伸、產業范圍拓展和農業功能轉型的增值收益, 培育鄉村建設人才, 優化農業農村資源利用與農村生態環境, 提高農業創新力和競爭力等方面發揮了巨大作用, 推動了日本一二三產業的融合發展, 指明了農業發展的新方向。

4、日本農業競爭力的變遷與小農生命力

日本通過農業保護政策, 實現了以農戶為農業經營主體的農民收入與工業高速發展時期城鎮職工收入同步增長, 完成了現代農業轉型, 邁過了國家發展過程中的“中等收入陷阱”, 進入高等收入發展階段。然而, 由于日本長期的農業補貼政策和依靠農協壟斷發展農業產業, 日本農業競爭力下降已成明顯趨勢, 有關推進土地規模經營的各項舉措也難以見效。

(1) 日本農業競爭力的下降及對策

一方面, 20世紀90年日本農業經營狀況和農戶經濟整體狀況的惡化加深了農業危機, 危及糧食安全保障；另一方面, 受國際環境影響日本政府推進農產品進口自由化的政策使日本糧食供給極度依賴進口。種種因素的疊加弱化了日本農業的競爭力, 導致日本糧食保障體系缺乏安全性和穩定性。為提升農業競爭力, 日本政府出臺了一系列相關政策。首先, 根據葉興慶的研究, 日本的農地集中政策分別從“放松管制”和“積極推動”兩個維度進行。日本農業政策放松了對農地租賃行為的管制以及對公司法人進入農業管制, 這解決了1952年《農地法》因保護租入方權利而抑制租出方流轉意愿的問題, 使農地租賃更加靈活和自由, 也提高了非營利法人以及與農業關系密切的企業進入農業領域的數量。此外, 日本政府的培養認定農業者、建立農地流轉服務機構、實行農地流轉激勵等政策有利于推動農地流轉。其次, 由于日本農協對農業經營的壟斷是造成農業效率低下的重要原因, 日本政府對農協采取了一系列改革措施, 包括廢除全國農協中央會對農協系統的最高領導權、決策權和審計權, 以及對基層農協的糾紛調解權；改革全國農協聯合會為股份制公司, 削弱其在農產品生產和流通領域的壟斷權；改革市町村理事會治理結構, 提高專職農戶的話語權和管理地位。日本政府期望通過對農協系統的橫向改革和縱向改革達到降低農業生產成本、提高農業生產效率以及增強農業競爭力的目的。

（2）小農農業的保障機制及其生命力

20世紀60年代之前, 卡爾·波蘭尼認為人類的經濟行為并不是自給自足的, 而是嵌入到社會、政治和宗教等非經濟制度之中, 確立了經濟發展的“嵌入性”概念。伴隨新經濟社會學的發展, “嵌入性”概念不斷得到重申與發展, 弗雷格斯坦的“政治—文化”嵌入觀認為市場制度的產生不僅是一個政治議程, 也是一個文化議程。如果借用這一概念看待日本的農業政策與農業市場, 不難發現農村經濟的發展和農業產業的市場運行在一定程度上是嵌入在日本的政治制度與文化制度之中的。具體來看, 農村的選票價值高于城市選票, 有利于農村選區的選舉制度使日本任何執政黨派都要重視農村的價值和農民的發展。另外, 日本農協作為農村最具“壟斷性”的組織, 代表農戶利益, 避免了國內外私人資本對農村帶來的不良影響, 維護了農村社會的長期穩定, 并最終與職業官僚、日本政黨形成“鐵三角”的關系。日本的市場經濟制度受到日本既有的社會關系和政治制度的約束, 呈現出一種“嵌入性”的發展模式。

日本作為一個土地資源稀缺的國家, 農業不僅具有生產農產品供應市場需求的經濟功能, 同時還兼具社會功能、生態功能、政治功能和文化功能。1999年, 日本出臺的《糧食·農業·農村基本法》以法律形式確認了農業多功能性理念。農業多功能性理念, 強調了農業對日本的土地涵養、生物多樣性保護、休閑養生、“稻米文化”的傳承與保護以及農業循環經濟的發展等的重要意義, 對日本國民經濟體系的穩定和循環發展意義重大。農業的多功能發展對日本意義重大, 也是日本小農農業生命力的表現。雖然日本小農競爭嚴峻, 然而在農業政策調整的過程中, 日本在推動政府大規模土地流轉時, 小規模農戶數依然眾多。其背后的原因就在于小農農業獨特的保障機制和生命力, 其促使日本政府顧及本國農業傳統和農業價值, 尊重小農生命力, 為日本農業、農村發展創造了良好的外部支持條件。

5、日本小規模經營農業發展經驗對中國的啟示

對于中國這樣一個人口與資源大國, 在城鄉差距、貧富差距和工農差距持續擴大的背景下, 保護農業、保護小自耕農的利益應該受到中國政府的高度重視。分析研究日本發展小規模農業的典型做法, 發現其不僅通過六次產業化將農業上、下游的全部利潤保留在農村, 為農村增加資本存量, 而且農村外部的政治環境、制度環境以及市場環境都具有阻礙外來資本吞噬農民收益、吞噬農業的作用, 從外部斬斷了農村資本存量減少的可能性。但是, 政府的農業過度保護政策也引發了農業競爭力下降、土地拋荒撂荒和財政負擔過重等一系列問題。那么, 中國應該如何借鑒日本經驗為我所用, 同時又盡量避免負面效果的出現呢?本文認為日本的小規模農業發展經驗對中國有如下4個方面的啟示。

(1) 中國要進一步發展新型農業經營主體, 健全農業社會化服務體系, 解決農民家庭之外的各種需求。新型農業經營主體的不斷出現可以帶動小農戶農業生產各環節的技術改進, 并且有利于農業的規模經營和農業生產效率的提高。農業社會化服務體系指的是在家庭承包經營的基礎上, 為農業產前、產中、產后各個環境提供服務的各類機構和個人形成的網絡。農業產品的公共性和農業服務的公益性決定了農業社會化服務體系的建設和完善是中國小農戶實現與市場對接、提高農業生產效率、提高農業技術水平的重要保障措施。中國農業勞動力普遍低質化、老齡化、婦女化的特征提高了小農戶農業生產環節內外的社會服務需求程度。隨著新型農業經營主體如家庭農場、專業大戶和農民專業合作社等的不斷涌現, 對農業服務體系的多樣性、公益性要求也越來越高。并且中國農業發展各地出現新的態勢, 集約型農業的發展要求農業增長向依靠資金、投資和提高農業勞動者素質轉變；規模農業的發展要求新的農業經營主體和職業農民隊伍不斷擴大；農業一、二、三產業融合發展要求更高程度的農業深加工、農業保險和農業資源傾斜。這些新情況的出現要求構建新型農業社會化服務體系, 不斷創新農業社會化服務手段和服務方式, 不斷擴展社會服務領域, 強化公益性服務體系的地位并積極引導經營性服務主體進入農業領域, 形成農業社會服務領域多層次、多方面、全方位的服務體系, 通過新型農業經營主體的培育和農業社會化服務體系的健全機制協同推動解決農業生產方面的難題。

(2) 在農業規模經營方面, 明確當下中國政府的主要職責是推動農業服務領域的規模經營, 對農業生產領域的規模經營的推動應采取循序漸進的態度。研究發現, 在土地的規模流轉過程中, 多元利益主體之間由于資源稟賦不同, 構建出不利于小農戶和普通農民農業生產和利潤獲取的行為邏輯, 地方政府、外來企業與農村精英之間, 農村精英與小農和普通農戶之間形成錯綜復雜的“吸納—依附”關系, 使農村地域中小農戶和普通農戶的利益受到排擠, 而農村精英獲取更多的利益。因此, 這種強硬的土地流轉方式不適合中國小農戶與現代農業對接的實現。應該發揮農村基層組織的集體統籌作用, 促進農業服務領域的規模化發展, 為小農戶和普通農民提供生產環節之外的社會服務, 促進新技術的使用和農業生產效率的提高, 解決小農戶在農業現代化轉型過程中存在的技術和設備不足難題。

(3) 政府應該限制工商資本在農業產業中的占比, 完善農村的基礎設施建設, 構建農戶基礎上的一二三產業融合發展體系, 將農業全產業鏈的利潤更多地保留在農村。如果將與農業有關的各個環節視為一條產業鏈, 那么工商企業遵循資本邏輯進入農業產業, 通過賺取農業的上、下游利益奪去農業產業鏈的高端利潤, 導致農村和小農戶僅能分享到的低收益產業利潤, 同時也要承擔農業生產環節的高風險。在資本下鄉對農業生產和農業市場進行控制的過程中, 單個的小農戶由于缺乏技術、資金、組織能力和農村基礎設施等條件, 面對資金、技術密集型等產業領域無法與工商企業抗衡甚至遭受剝削, 進而造成農村“去小農化”和“去農業化”的風險日益嚴峻。基于此, 政府應學習日本限制私人企業和外來資本進入農村, 從而達到避免資本對農民利益的損害以及對農業農村侵蝕的目的；應學習日本發展六次產業的做法, 尊重本地域的價值, 發展本地域的農業生產。正如中央1號文件所強調的, 要大力開發農業多種功能, 通過村社組織連接農戶, 在農戶組織的基礎上提高農業全產業鏈的增值收益, 這樣才能夠保證產業的增收收益保留在農村農民手中。

(4) 注重農民的聯合與合作, 完善村民自治制度和農村基層黨建工作, 發揮村一級的行政主導作用, 建立多次層的農民合作體系。日本農戶聯合的成功之處在于日本農協作為一個非營利性組織為農戶提供符合農民利益訴求的社會服務, 切實保障了農民的權益和利益。具有半官方性質的日本農協依靠與政黨的聯系, 獲得一定的政治談判地位。雖然中國的政治制度不同于日本, 但是日本將農戶有效組織起來為農民提供經濟利益和社會服務的經驗做法值得中國借鑒。中華人民共和國成立以后, 中國農村基層組織力量經過多年的發展演變, 村社一級的組織力量和行政力量雖然較改革之前薄弱, 但是仍不失為一個完整的、由國家法律認可的代表了國家意志和農民利益的農村基層組織。

來源：《中國鄉村發現》2020年第2期此為原稿，與書刊有出入

作者單位：西北農林科技大學陜西省鄉村治理與社會建設協同創新研究中心

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