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【海外農業】美國有限合作社制度探析及對中國的啟示

2021-11-01 21:01:22

[ 導讀 ] 美國有限合作社制度探析及對中國的啟示。

摘要：美國有限合作社與中國農民合作社有相似的制度設計思路，即合作社內部引入惠顧者之外的其他類型成員。美國有限合作社引入外部出資者成為正式成員，出資者的權利受到限制，試圖既調動外部出資者的積極性，又保持惠顧成員的主體定位。現實中外部出資者不能接受權利受到限制，有限合作社的合作社性質不被認可，有限合作社實踐不成功。中國農民合作社制度設計中引入服務提供者成為合作社正式成員，設想限制服務提供者的權利，實際結果是服務提供者占有控制地位，制度設計難以執行。通過兩種合作社制度的分析，可以得到幾點啟示：第一，合作社中引入多種類型成員值得商榷。第二，制度設計已成為中國農民合作社規范提升行動的障礙。第三，不同類型利益相關者間的多要素合作由合作社之外的企業制度承載。

關鍵詞：有限合作社；農民合作社；成員類型；多要素合作；制度設計

中國農民合作社取得了快速發展，截至２０１９年年底，合作社登記數量已經超過２００萬個，對農民起到了帶動作用。歐美國家對于合作社的界定是“使用者所有、控制和受益”，農產品生產者是農民合作社的服務使用者，也叫作惠顧者。國際合作社聯盟制定的合作社原則包括民主控制、按惠顧額分配盈余、資本報酬有限等，資本要素、管理要素不是合作社權益分配的主要依據，降低了成員提供這些要素的積極性。隨著合作社發展，對資本要素、管理要素的需求越來越大，合作社尋求利用外部的資本要素、管理要素，進行了一系列的合作社制度創新。其中一種創新是引入外部資本要素、管理要素所有者成為正式成員，賦予其受到限制的權利，保持惠顧成員為主體。美國有限合作社和中國農民合作社的制度設計都采用了這一思路。２１世紀初，為了解決合作社資本問題，美國有限合作社開始出現，外部出資者成為合作社正式成員。中國農民合作社制度設計中引入服務提供者成為合作社正式成員，同時設想限制服務提供者的權利。中國與美國在農業經營規模、農業基本經營制度等方面存在巨大差異，但兩國的農民合作社制度遵循共同的基本規律。通過研究美國有限合作社，并與中國農民合作社進行對比，能夠對中國農民合作社發展提供有益的啟示。

1、美國有限合作社的產生背景、制度設計與發展狀況

１．１美國有限合作社產生背景

美國農民合作社有長期的發展歷史，農產品生產者結合起來建立農民合作社，自己為自己提供服務。美國的各個州擁有合作社的立法權，聯邦沒有統一的合作社法。美國的農民合作社制度基本遵循了國際合作社聯盟制定的合作社原則。合作社的建立和運營需要資本。美國合作社相關法律規定農產品生產者才能夠成為農民合作社成員。非農產品生產者不使用合作社提供的服務，不能成為合作社成員，不能享有合作社成員的權利，因此不會向合作社提供承擔經營風險的權益資本，合作社資本來源局限于成員。成員出資的第一種方式是成員購買股份化合作社的資格股，或者購買非股份化合作社的資格證明。第二種方式是惠顧返還提留。第三種方式是交易額提留。合作社資本分為“到人資本”和“非到人資本”兩大類，“到人資本”在成員退出時可以返還，“非到人資本”是公共資本。合作社按惠顧分配盈余，資本報酬有限，成員在合作社中的出資不能流轉和不能升值，導致合作社產權不明晰，與投資者導向企業的產權明晰形成了對比。合作社產權不明晰引發了“搭便車”問題、期限問題、投資組合問題，降低了成員出資意愿。

在農民合作社發展進程中，合作社逐步追求規模擴大，謀求進入加工、營銷等下游增值環節。這些變化增加了合作社對資本的需求量。隨著合作社的資本需求量增大，資本困境越發顯著，農民合作社進行了一系列的制度創新。

在成員內部，為了鼓勵成員出資，通過創新使產權由不明晰變得相對明晰。第一種是成員資格在特定情況下可以由開放改為封閉，避免成員“搭便車”，如避免新成員享受老成員出資的益處。第二種是出資與惠顧數量掛鉤，實現比例出資。第三種是成員出資可以升值，如成員可以持有合作社發行的特種股票。第四種是新一代農民合作社，實現出資可以流轉和升值。這些創新方式的局限性在于成員的出資潛力有限，于是合作社尋求利用外部資本。

合作社為了吸引外部資本，出現兩種創新，一種是不賦予外部出資者成員資格，一種是賦予外部出資者成員資格。

不賦予外部出資者成員資格的創新較常見，合作社可以發行特種股票，如優先股和沒有投票權的普通股，外部出資者可以持有這種股票。Ｂｉｊｍａｎ等分析了歐盟國家外部資本參與所有權分配的情況。葡萄牙、比利時等７個國家禁止非成員出資。芬蘭、瑞典、希臘、英國等１０個國家不禁止非成員出資，但規定出資后不賦予控制權，實際結果是沒有外部出資。丹麥、法國、德國、荷蘭等８個國家允許外部出資，允許外部出資獲得受到嚴格限制的投票權，外部出資者不是正式成員。現實中多數合作社沒有執行允許賦予投票權這項規定，研究者僅在少數國家（丹麥、德國）發現了極少數外部出資者獲得部分控制權案例。Ｃｈａｄｄａｄ和Ｉｌｉｏｐｏｕｌｏｓ歸納了美洲、大洋洲地區的情況，大部分合作社制度創新中外部出資者可以持有合作社的特種股票，但外部出資者沒有投票權，資本獲得的收益有限制。

為了進一步激勵外部出資者出資，賦予外部出資者成員資格的創新在美國出現。２００１年懷俄明州通過了《懷俄明加工合作社法》（ＷｙｏｍｉｎｇＰｒｏｃｅｓｓ－ｉｎｇＣｏｏｐｅｒａｔｉｖｅＬａｗ），建立了一種新的組織制度，叫作懷俄明合作模式（Ｗｙｏｍｉｎｇｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｍｏｄｅｌ，ＷＣＭ）。ＷＣＭ將成員分為惠顧成員和出資成員兩大類，外部出資者成為正式的合作社成員。通過控制權和剩余索取權的分配設計，保證惠顧成員在所有權分配中有優勢地位。

１．２美國有限合作社的制度設計

明尼蘇達州（２００３年）、艾奧瓦州（２００５年）、田納西州（２００５年）、威斯康星州（２００６年）、內布拉斯加州（２００７年）先后通過了類似ＷＣＭ的法案。美國統一州法全國委員會（ＴｈｅＮａｔｉｏｎａｌＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅｏｆＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｅｒｓｏｎＵｎｉｆｏｒｍＳｔａｔｅＬａｗｓ，ＮＣＣＵＳＬ），附屬于美國律師協會，成員為法律界人士，主要任務是起草并向各州推薦統一的法規，推動各州采納，使得各州法律趨于一致。該委員會成員由各州州長選派，每年舉行一次年會，在２００７年年會上通過了《統一有限合作社法案》（ＵｎｉｆｏｒｍＬｉｍｉｔｅｄＣｏｏｐｅｒａｔｉｖｅＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎＡｃｔ，ＵＬＣＡＡ），將ＷＣＭ取名為有限合作社（ＬｉｍｉｔｅｄＣｏｏｐｅｒａｔｉｖｅＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ，ＬＣＡ），向各個州推薦有限合作社①。猶他州（２００８年）、俄克拉何馬州（２００９年）、哥倫比亞特區（２０１０年）、密蘇里州（２０１１年）、科羅拉多州（２０１２年）、肯塔基州（２０１２年）、佛蒙特州（２０１２年）先后通過了以ＵＬ－ＣＡＡ為版本的法案。共有１３個州或特區通過了有限合作社相關法案。各個州采用了加工合作社（ＰｒｏｃｅｓｓｉｎｇＣｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ）、合作社協會（ＣｏｏｐｅｒａｔｉｖｅＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ）、有限合作社（ＬｉｍｉｔｅｄＣｏｏｐｅｒａｔｉｖｅＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ）等名稱，可以統稱為美國有限合作社。

有限合作社制度設計的基本思路是引入外部出資者成為正式成員，一方面賦予外部出資者權利，加大其出資的積極性，解決合作社的資本問題；另一方面保持惠顧成員在合作社中的主體地位，在惠顧成員內部保持合作社原則。在剩余分配上，要求惠顧成員的盈余分配占一定比例。惠顧成員內部按惠顧量分配，出資成員內部按出資量分配。在投票權分配上，要求惠顧成員的投票權占一定比例。有限合作社在投票方式上是二次計票，不同類型成員首先內部投票，超過半數通過就視為獲得全體同類成員的票數，然后不同類型成員票數加總。比如如果惠顧成員有２／３的投票權，惠顧成員多數同意一項決議，就意味著這項決議獲得了２／３的票數。在理事會成員選舉上，惠顧成員單獨選舉出部分理事會成員，這些理事會成員占有一定比例的理事會投票權。ＵＬＣＡＡ及部分州在上述事項上的設計見表１。

美國有限合作社沒有公司化（ｕｎｉｎｃｏｒｐｏｒａｔｅｄｅｎｔｉｔｙ），這一點與合作社不同，美國合作社普遍公司化（ｉｎｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ）。美國企業可以分為非公司化企業和公司化企業，前者建立的法律程序相對簡單。非公司化企業類型主要包括業主式企業（ｓｏｌｅｐｒｏ－ｐｒｉｅｔｏｒｓｈｉｐ）、合伙制企業（ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）、有限責任企業（ＬＬＣ）②。美國國家稅務局（ＩＲＳ）規定公司的適用稅務分章（ｓｕｂｃｈａｐｔｅｒ）可以細分為Ｃ、Ｓ、Ｔ類型。Ｃ類型公司是開放性的股份有限公司，Ｔ類型公司是合作社。

有限合作社不僅適用于農業，還可以運用于多個領域。有限合作社不是取代合作社，而是填補組織制度之間的空白，給惠顧者、出資者更多的選擇機會。有限合作社制度是在合作社基礎上的擴展，擴展的程度可以選擇，賦予出資成員的權利存在一個范圍。選擇不設立投資者成員時，就成為普通的合作社。

１．３美國有限合作社的發展狀況

Ｇｒａｓｈｕｉｓ通過商業登記資料匯總了有限合作社發展狀況，截至２０１７年５月，１１個州（特區）的數據如表２所示③。創始的懷俄明州僅有２個有限合作社，哥倫比亞特區、肯塔基州是空白，田納西州、俄克拉荷馬州各有３個，內布拉斯加州有４個。相對來講，密蘇里州、猶他州、明尼蘇達州應用較多，分別有６５個、７５個、１７１個。以明尼蘇達州為例，從２００３—２０１５年共成立了近１７萬個新的企業組織，其中有限合作社僅占０．０９％。在１１個州中，從２００３—２０１５年共成立了７７３８７１個新的企業組織，其中有限合作社僅占０．０５％。在為數不多的有限合作社中，還有很多處于休眠狀態，能夠運行的有限合作社為２１３個，休眠合作社為１４６個。

有限合作社的分布行業包括農業、住房共建、休閑、醫療保健、零售等，在表２中的２１３個運營有限合作社中，這些行業分別分布了４４個、３８個、１９個、１０個、１８個。有限合作社的分布行業比較狹窄。４４個農民有限合作社主要分布在農業細分市場，規模普遍較小，通過有限合作社實現供需平衡、質量控制、資本籌集，在大規模的大宗農產品領域沒有分布。２０１５年美國有２０００個左右的農民合作社，４４個農民有限合作社占比為２％。從有限合作社數量、分布行業等方面看，美國有限合作社實踐沒有取得成功。

2、美國有限合作社沒有取得成功的原因分析

２．１外部出資者不愿意出資

有限合作社不同類型成員代表了不同的利益方。一方面，不同利益方具有互補性，結合在一起能夠獲得更多收益，另一方面，不同的利益方之間存在利益沖突，不僅表現在分配上，一方多得就意味著另一方少得，還表現在對于企業的經營戰略、經營行為有不同主張。這時候就需要組織制度能夠協調不同利益方，化解沖突。有限合作社中雖然出資者可以成為正式成員，獲得控制權和剩余索取權，但賦予出資者成員的權利有限制。當惠顧成員處于主導地位時，外部出資者認為這樣的制度安排不能保障自己的利益，因此不愿意在這樣的制度中出資。

２．２相關方可以選擇更優的結合方式

農產品生產者與外部資本結合的方式還包括有限責任企業（ＬＬＣ）和農民合作社建立的合資企業（ｊｏｉｎｔｖｅｎｔｕｒｅ），農民和外部出資者更傾向于選擇這兩種結合方式，它們能夠更好地協調不同利益方的利益。

有限責任企業（ＬＬＣ）是一種新型的非公司化企業制度，被認為是公司與合伙企業的混合體，在２０世紀末被大規模推廣。有限責任企業按所有者約定的方式分配剩余索取權和控制權，可以是按出資，也可以是其他方式。有限責任企業的第一個優點是所有者承擔有限責任。第二個優點是單次征稅，企業利潤分配給所有者后征收個人所得稅，不再征收企業所得稅，而投資者導向企業（Ｃ類型公司）需要二次征稅。第三個優點是因為沒有公司化，所以成立程序相對簡單。第四個優點是管理靈活，不必遵守公司制企業在股東大會、董事會、決策、轉型等方面的復雜規定。有限責任企業因為沒有公司化也帶來了缺點，第一個缺點是因為沒有形成法人，所以延續性較差。第二個缺點是決議需要所有者共同同意，就需要所有者能夠達成共識，因此有限責任企業不易于進行規模擴張。有限責任企業與農民合作社、農民有限合作社相比，其最主要的長處是可以不拘于合作社特有的剩余分配方式和控制權分配方式，可以按各方共同認可的方式進行權益分配，因此有限責任企業更靈活，能夠容納不同類型的所有者，能夠吸引外部資本。

農民合作社可以建立合資企業，合資企業的類型包括合伙制企業、有限責任企業、投資者導向企業（Ｃ類型公司），其中的投資者導向企業可以向社會公開發行股票并上市交易。在這種結合方式中，農民合作社制度本身沒有改變，能夠保持合作社制度的優點。在合資企業中，外部出資者的權益可以不受特定限制。

２．３不能享受農民合作社及農產品生產者組織的政策優惠

美國的農業相關法律法規主要針對農產品生產者組織，賦予農產品生產者組織優惠政策，而不是專門針對合作社。農產品生產者組織的主要特征是成員為農民、成員平等、民主決策、非資本導向。有限合作社中出資者不是農產品生產者和服務使用者，有限合作社相應就不是農產品生產者組織。農民合作社是農產品生產者組織的一個分支，因此有限合作社的農民合作社性質沒有獲得社會的認可。

卡帕－沃爾斯坦德法（ＴｈｅＣａｐｐｅｒ－ＶｏｌｓｔｅａｄＡｃｔ）常被誤解為是關于農民合作社的相關法律法規，事實上這部法案是為農產品生產者組織營銷產品提供了反托拉斯法豁免，農產品生產者組織形式包括協會、公司等①。適用法案的組織需要具備３個條件。第一個是組織成員為農產品生產者。第二個條件是組織與成員的交易量超過總交易量的５０％。第三個條件是滿足成員一人一票或資本年收益率不超過８％。適用該法案的首要條件是成員為農產品生產者，美國法院有大量判例，當成員不僅包括農產品生產者，而且包括出資者和加工者時，這樣的組織不能適用該法。有限合作社包括出資者成員，顯然不符合這一條件，也就不能享受反托拉斯法豁免。

在美國的國內稅法相關規定中，合作社被認為是“以合作社為基礎的公司”（ｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎｏｐｅｒａｔｉｎｇｏｎａｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｂａｓｉｓ），但沒有明確說明什么是合作社基礎，美國財政部對此的解釋是“分配按照惠顧量進行”，惠顧量指企業與惠顧者的交易量。按照美國稅務分章Ｔ規定，合作社中的盈余（與成員交易產生）按惠顧分配時享受單次征稅。因此，如果有限合作社中引入出資成員并允許按出資進行分配，將不適用合作社的相關稅法。依據針對非公司化企業的打勾（ｃｈｅｃｋ－ｔｈｅ－ｂｏｘ）規則，有限合作社可以選擇按非公司企業中的合伙企業征稅，實現單次征稅，同時也意味著放棄了合作社身份。

美國農業信貸法（ＦａｒｍＣｒｅｄｉｔＡｃｔ）規定農民和農產品生產者組織可以獲得優惠信貸。農業信貸法對于適用的農產品生產者組織（ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｏｆａｇ－ｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｐｒｏｄｕｃｅｒ）有３個要求，第一個是成員一人一票或資本收益有限，第二個是成員交易至少占總交易量的５０％，第三個是農產品生產者有８０％的投票權。有限合作社引入出資成員和允許按出資進行分配時，不再是農產品生產者組織，第一和第三個條件可能不符合，不能享受農業信貸法的政策優惠。

為了保護投資者，美國法律對企業出售和交易證券有嚴格的登記和報告要求，證券登記的費用非常昂貴。根據美國國內稅法的５２１部分，合作社可以分為豁免合作社和非豁免合作社。豁免合作社可以享受稅收豁免和證券登記豁免。稅收豁免主要指出資分配可以享受單次征稅，非惠顧盈利按惠顧量分配給成員時可以享受單次征稅。５２１條款非常苛刻，規定合作社與非成員交易時，非成員在交易價格和惠顧返還等方面享受與成員一樣的待遇；規定合作社的普通股完全由農產品生產者所有；營銷合作社中成員交易量超過總交易量的５０％（供應合作社超過８５％）。新一代合作社符合５２１條款要求，可以證券登記豁免。引入出資成員的有限合作社顯然不是豁免合作社，不能證券登記豁免。

美國社會對于合作社有大量捐贈，有限合作社的合作社性質不被認可，因此得不到社會捐贈，這一點與新一代合作社形成對比。

3、中國農民合作社的制度設計

３．１中國農民合作社制度設計的探索過程

農村家庭聯產承包經營制實施后，中國農民面臨如何進行組織化的問題。２０世紀９０年代，中國農村出現了多種農民組織化方式，包括農民協會、技術協會、有限責任公司、股份合作社、農民合作社等，這些被統稱為農民合作經濟組織。新舊世紀之交，中國學者從農業生產特性、中國農業市場化等方面入手，論證了中國發展農民合作社的可行性和必要性，農民合作社被定位為農民組織化的主力軍。

由于中國農民具有弱質性，傳統農民合作社制度在中國難以復制。確立合作社定位后，國家面臨如何發展中國特色農民合作社的問題。很多學者提出借鑒美國新一代農民合作社，但它是農民內部的股份化，出資與惠顧一致，農民具有弱質性時難以推行。現實中中國農民組織化的特征是“強者領頭和弱者參與”，呈現出服務提供者與使用者不統一。在新舊世紀之交，合作社發展呼聲非常高，為了盡快發展合作社，在浙江等沿海地區出現了多方共贏發展思路，發展合作社不必受過多束縛，農民能夠受益即可，把合作社制度與“強者領頭和弱者參與”的組織形式相結合。在多方共贏發展思路作用下，中國農民合作社采取了混合化的發展方式。混合化指成員混合和制度混合，成員包括農產品生產者和領辦的強者，分別擔當服務使用者和服務提供者，制度上是合作制與股份制等組織制度混合。中國農民合作社理論與合作社發展思路、發展方式互相支撐。中國農民合作社理論認為合作社是多要素合作，即多種要素參與合作社所有權分配。在成員組成方面，合作社成員因為提供要素的不同而分為出資成員、管理成員、惠顧成員；服務提供者與服務使用者都可以成為合作社成員；合作社惠顧包括直接惠顧和間接惠顧，進而擴大惠顧者范圍。在分配方面，異質性成員提供的不同生產要素有輕重之分，資本、管理比惠顧要素更重要；合作社權利分配需要傾向于資本、管理等關鍵生產要素，進而能夠保護和吸引這些關鍵生產要素。在合作社定位、發展思路、發展方式、特色合作社理論的作用下，產生了中國的農民合作社制度設計。

３．２中國農民合作社制度設計的主要特點

中國農民合作社制度設計集中體現在《農民專業合作社法》。主要特點可以概括為“引進來”和“控制住”。“引進來”表現在中國農民合作社的混合化發展方式，包括成員混合化和制度混合化。“控制住”指保持惠顧農民的主體地位。

《農民專業合作社法》第二條規定：“本法所稱農民專業合作社，是指在農村家庭承包經營基礎上，農產品的生產經營者或者農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。”通過上述規定，合作社可以引入服務提供者成為成員，服務提供者往往兼具出資者和管理者身份，合作社成員包括了服務使用者（惠顧者）和服務提供者兩大類。在控制權上，第二十二條規定出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規定，可以享有附加表決權。附加表決權主要針對服務提供者。在剩余索取權上，服務提供者不惠顧合作社，只能以出資參與分配的方式獲得剩余，第四十四條規定可分配盈余按惠顧返還后，剩余部分“以成員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及本社接受國家財政直接補助和他人捐贈形成的財產平均量化到成員的份額，按比例分配給本社成員”。

為了實現“控制住”，需要保障惠顧成員在控制權和剩余索取權上的優勢。在控制權上，《農民專業合作社法》第四條規定了“成員地位平等，實行民主管理”為合作社原則，第二十二條規定“農民專業合作社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權”，“本社的附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的２０％”。第二十條規定“農民專業合作社的成員中，農民至少應當占成員總數的８０％”。服務使用者數量占優，因此服務使用者在控制權上有優勢。在剩余索取權上，《農民專業合作社法》第四條規定了盈余主要按照成員與農民專業合作社的交易量（額）比例返還為合作社原則，第四十四條規定“可分配盈余按成員與本社的交易量（額）比例返還的返還總額不得低于可分配盈余的６０％”。因此服務使用者在剩余索取權上有優勢。

4、美國有限合作社與中國農民合作社的對比

４．１兩種制度設計的異同分析

美國有限合作社與中國農民合作社都是合作社制度的探索，這兩種制度有很多相似之處。第一是引入非惠顧者成為正式成員，合作社成員類型多元化。第二是允許出資參與分配，突破了合作社對于出資參與分配的原有限制。第三是在創新中試圖保持惠顧成員的主體地位，認為農產品生產者在控制權、剩余索取權分配上占有優勢地位時就可以算作合作社。２００５年執行的《浙江省農民專業合作社條例》中，成員包括從事生產的成員和其他成員，盈余結合交易額和股金額進行統籌分配，此時距離ＷＣＭ出現不到４年時間。

兩種制度存在不同點。第一個不同點是引入成員類型不同。美國有限合作社面臨合作社資本不足，試圖利用外部資本，因此引入出資成員。中國農民合作社不僅面臨資本不足，更主要的問題是普通農民難以實現自己為自己提供服務，于是引入服務提供者成為成員，他們往往兼具出資者和管理者身份。第二個不同點是賦予非農民成員的權利不同。ＵＬＣＡＡ中出資成員可以獲得至多５０％的剩余分配，部分州的立法中甚至達到８５％。中國農民合作社中出資分配至多占可分配盈余的４０％。ＵＬＣＡＡ中出資成員可以獲得至多５０％投票權。中國農民合作社中農民成員數量超過８０％，附加票不得超過總票數的２０％。因此有限合作社賦予非農民成員的權利范圍更大。第三個不同點是對于不同類型成員間差異的強調程度不同。有限合作社更強調成員差異，不同類型成員間的權利劃分非常清晰，惠顧成員本身是個整體，在惠顧成員內部仍然實行合作社制度。中國農民合作社制度設計中強調不同類型成員間的共贏，沒有按不同類型成員進行權利分配。

４．２兩種制度設計都沒有得到完全執行

有限合作社中外部出資者不接受權利受到限制，因此不認可制度設計。中國農民合作社制度設計中，服務提供者被賦予的權利更少。但是，相比外部出資者，服務提供者對于組織的貢獻更大，議價能力更強，他們更不能接受《農民專業合作社法》賦予的有限權利，導致《農民專業合作社法》不能被徹底執行。中國農民合作社一直受到產權、控制權、分配３大問題困擾，表現為服務提供者出資、控制，主要按出資進行盈余分配，服務提供者的權利沒有受到限制，服務使用者沒有成為合作社的真正主體，服務使用者沒有獲得法律規定的權利。

美國有一套較完整的農民組織化體系，農民可以通過農民協會、合伙企業、有限責任企業、農民合作社、Ｃ型公司、Ｓ型公司等方式組織在一起。農民與非農民結合時，可以是合伙企業、有限責任企業、有限合作社、Ｃ型公司，也可以是合作社下屬的合資企業。農民可以在不同方式中間進行選擇，有限合作社不能執行時就選擇其他方式。而在中國，合作社被當作是農民組織化的主力軍，被賦予優惠政策，即使組織化方式不能執行《農民專業合作社法》有關規定，也希望加上合作社的名字，也裝在合作社這個“筐”，合作社出現“泛化”。

5、對中國農民合作社發展的啟示

５．１合作社中引入服務提供者值得商榷

合作社是一種企業制度，有其自身的運行機制，在符合條件的情況下有效率。漢斯曼提出企業所有權論，用企業組織成本衡量企業效率，解釋了合作社制度的存在原因。組織成本包括要素交易成本和所有權成本。要素交易成本指企業與各種生產要素交易中產生的成本，信息不對稱、不完全合約、資產專用性、不完全競爭市場結構等原因會產生交易成本。所有權成本指企業選擇所有者后，會產生相應的決策成本、委托代理成本、風險承擔成本。企業通常選擇交易成本最高要素的所有者成為企業所有者，按這種要素進行所有權分配，通過利益一致來降低這種要素的交易成本。當選擇非資本要素時，就產生了合作社，這種要素叫作惠顧要素。營銷農民合作社中初級農產品是惠顧要素，供應農民合作社中向成員提供的農資、農機及農技服務是惠顧要素。農民合作社中農民形成集體行動，農民向合作社提供自身資源，成員自己組織運營，產生公共產品，為農民提供服務。集體行動可以降低農民合作社的組織成本。如在信息不對稱情況下農民向合作社提供高質量的初級農產品，降低了合作社獲取初級農產品的交易成本；農民積極向合作社提供資本，降低了合作社獲取資本要素的交易成本；農民積極參與合作社管理，降低決策成本和委托代理成本。農民集體行動的形成以社會資本積累達到一定程度為前提條件。社會資本指成員間互信、互助。農民合作社的運行機制是通過成員集體行動降低合作社組織成本。為了實現運行機制，就需要有一套農民合作社基本原則。基本原則的目的是保障農民對于合作社的控制，保障農民的利益。基本原則涵蓋收益分配、決策、成本分擔、監督、獎懲、協調、糾紛解決等方面，讓農民認識到自己是合作社主人和合作社制度公平性，進而愿意參與集體行動。合作社服務使用者集體行動的目的是提供服務，當合作社中引入服務提供者，就不會存在服務使用者間的集體行動，農民合作社的運行機制就不會存在。唐宗焜在合作社法制定前的兩次征求意見中明確提出合作社中不能存在獨立的服務提供者。

５．２制度設計成為農民合作社規范提升行動的障礙

合作社是成員自己為自己提供服務，另一種描述方式是使用者所有、控制、受益，兩種描述方式是相通的。《關于開展農民合作社規范提升行動的若干意見》（中農發〔２０１９〕１８號）明確指出合作社發展存在“運行不夠規范、與成員聯結不夠緊密、扶持政策精準性不強、指導服務體系有待健全等問題”，進而提出農民合作社的規范提升行動。“空殼合作社”容易鑒別，其問題也容易解決。規范提升行動的困難在于如何對待那些被認為是典型，卻沒有執行合作社制度的“規范合作社”，這類組織的共性是存在一個較強大的服務提供者。服務提供者與服務使用者分離的組織中顯然不能實現成員自己為自己提供服務，不能實現使用者所有、控制、受益，不能實現按成本提供服務，就造成了“運行不規范”。普通農民在合作社中沒有獲得主體地位，缺乏積極性，就造成了“與成員聯結不夠緊密”。當真合作社和假合作社都裝在合作社“筐”里時，就造成“扶持政策精準性不強”。當合作社發展思路、發展方式、發展理論處在探索和試錯中時，就造成了“指導服務體系有待健全”。制度設計引致了若干問題，制度設計已成為規范提升行動的障礙。產生問題的原因不解決，問題本身就不能解決。

５．３合作社不能承載不同利益相關者間的多要素合作

中國農民有弱質性，因此中國的農民組織化具有多要素合作的特征，多種要素的所有者實現共贏。多要素合作有兩種情況，一種是普通農民內部的多要素合作，一種是普通農民與其他利益相關者間的多要素合作，如與服務提供者間的合作。合作社可以承載普通農民間的多要素合作，合作社創新中越來越重視成員出資等要素的貢獻，但惠顧要素仍然處于最重要地位，合作社制度沒有改變。普通農民與其他利益相關者間的多要素合作中，有限責任公司、合伙企業、關系合約等是承載制度。不同的多要素合作形式構成了一個農民組織化體系，農民合作社是其中的一個組成部分。當把農民組織化體系放在農民合作社這個“筐”里時，一方面，不是合作社的組織化方式會受到束縛；另一方面，本來用來促進合作社發展的資源流向其他組織形式，合作社發展被抑制。為了加強農民組織化的制度供給，需要在法律層面突破有限責任公司在所有者人數、資本金、稅收、管理流程等方面的約束，利于有限責任公司承載農民與其他利益相關者間的多要素合作。

6、結語

中國農民合作社發展處于探索和試錯過程中，需要不斷進行總結。本文做出的一些貢獻和創新在于以下幾點。第一，系統探析了美國有限合作社。第二，分析了為什么合作社中不能引入服務提供者成為正式成員。第三，分析了制度設計已成為農民合作社規范提升行動的障礙。第四，分析了不同利益相關者間多要素合作的承載制度。中國農民合作社是世界農民合作社的一部分，中國特色的農民合作社必須符合合作社本質和基本制度，正如《關于開展農民合作社規范提升行動的若干意見》（中農發〔２０１９〕１８號）中明確指出，中國農民合作社是“姓農屬農為農”。

來源：《世界農業》，2020年06期

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