糧食安全是“國之大者”。保障糧食安全，始終是關系中國國民經濟發展、社會穩定和國家安全的全局性重大戰略問題。中國已實現口糧絕對安全的戰略底線，但仍然面臨大豆國內供給不足、對國際市場依賴較強的風險。作為傳統農作物，大豆在中國具有上千年的種植歷史，對滿足中國居民的營養與健康需求發揮著重要作用。

從需求側看，隨著人均收入水平的不斷提升，中國居民食物消費需求表現出多元化發展趨勢，逐步從以谷物為核心的傳統消費結構向以肉蛋奶等動物類食物為核心的現代消費結構轉變，導致豆類飼料需求不斷提升。從供給側看，中國大豆表現出進口快速攀升、自給率不斷下降的變化趨勢。作為大豆原產國，中國曾經是世界最重要的大豆生產國和出口國。20世紀90年代中期以來，中國大豆進口量連續多年保持快速攀升趨勢，導致目前國內約85%的大豆消費被進口占據，大豆對外依存度不斷提升，使得中國大豆市場更容易受到外部不利因素的沖擊。

與此同時，快速提升的大豆需求卻沒有促進國內大豆產業繁榮發展，大豆播種面積大幅度起伏，單產水平大約為國際平均水平的70%[10]。為解決大豆產業發展困境，按照中央部署，農業農村部于2019年制定《大豆振興計劃實施方案》；2021年中央一號文件強調要堅持并完善大豆生產者補貼政策；2022年中央一號文件強調要大力實施大豆和油料產能提升工程。本研究在分析大豆產業發展態勢的基礎上剖析大豆產業政策演進歷程，并展望了大豆產業發展趨勢，提出了促進大豆產業振興的對策建議，以期為準確把握新時期大豆供給保障能力、穩步推進大豆產業振興提供參考與借鑒。

中國大豆播種面積波動較大，生產區域高度集中，產量總體呈增加態勢。1978年至20世紀末，大豆播種面積基本在800萬hm2左右波動；2000年后呈現逐年下滑趨勢（圖1）。由于農戶種豆效益較低而缺乏積極性，在大豆進口沖擊下，大豆播種面積由2000年的930.66萬hm2波動下降至2015年的682.74萬hm2。“十三五”期間，在《全國種植業結構調整規劃（2016-2020年）》和《關于促進大豆生產發展的指導意見》等國家政策的支持與引導下，大豆價格政策不斷調整和優化，農民種豆的預期收益逐步穩定，扭轉了大豆播種面積不斷下滑的消極態勢。具體來說，大豆播種面積從2016年的759.85萬hm2增加到2020年的988.25萬hm2，總產量從2016年的1 359.55萬t增加到2020年的1960萬t，凈增600.45萬t，增長44.17%，年均增長9.58%（圖1）。從生產區域分布看，中國大豆生產存在較為明顯的地理聚集特征，主產區包括東北春大豆產區、黃淮海夏大豆產區、西北和西南大豆帶狀復合種植區，主要集中在黑龍江、內蒙古、安徽、四川和河南五省份。2020年，五省大豆總產量達到1 442.64萬t，占全國大豆總產量的73.60%，其中黑龍江和內蒙古分別占46.95%和11.98%。

圖1 1978—2020年大豆播種面積和產量變化趨勢
Fig.1 Trend of sown areaand output of soybean,1978-2020

數據來源：國家統計局

一方面，中國大豆進口規模呈現快速攀升趨勢，進口來源國高度集中。1996年，隨著大豆進口配額限制政策的取消，中國瞬間變為大豆凈進口國；隨后大豆進口數量呈現明顯的快速提升趨勢，2000年后增加幅度更為明顯。1996—2020年，中國大豆進口規模從111.40萬t增至10 031.45萬t，增長了約89倍，年均增長20.62%。目前，中國已是全球最大的大豆進口國，大豆對外依存度接近85%。從進口來源看，九成以上的進口大豆來源于美國、巴西和阿根廷三國（圖2）。2020年，中國從美國、巴西和阿根廷的大豆進口量占總進口量的比重分別為25.80%、60.16%、7.43%，依賴于從少數國家大規模進口的局面使中國在大豆國際市場和運輸路線的關鍵節點存在依賴性風險[12-13]。自2018年中美貿易摩擦以來，中國對美國大豆進口依賴度有所降低，自巴西和阿根廷的大豆進口份額有所提升。另一方面，為更好地應對大豆國際市場波動、實施多元化進口戰略，中國從俄羅斯、烏克蘭、印度等國的大豆進口量也有所提升。

圖2 2010—2020年中國主要大豆進口來源國市場占有率
Fig.2 Market share of China'ssoybean import source countries,2010-2020

數據來源：中國海關

大豆消費以食用油和飼料蛋白為主。大豆不僅是重要的蛋白食品和食用油榨取的原料，也是養殖業重要的飼料蛋白來源。隨著人均收入水平的提升和消費理念的改變，中國居民對肉類和蛋白質的攝入需求逐漸增加。從總量看，近年來中國大豆消費量常年維持在1億t以上。從消費結構看，食用油榨取和飼料蛋白消費占比最高，約為85%，這部分大豆主要源自國外進口；其余則為豆制品加工消費，占15%左右，主要源于國內生產。2020年，中國大豆消費總量為1.17億t，其中用于食用油壓榨、食用、種用和其他的消費分別占84.27%、12.23%、0.68%和2.81%（圖3）。

圖3 2020年中國大豆消費結構
Fig.3 China'ssoybean consumption structure in 2020

數據來源：《中國農業展望報告（2021—2030）

大豆產業政策是影響大豆產業發展的重要驅動因素，不僅包括生產和貿易政策，還包括加工、消費、科研等相關政策。其中，很多生產政策包含在糧食政策中，專門針對大豆產業的政策相對較少。從政策演進來看，大豆產業政策表現出目標要求多元化、調控方式市場化、貿易政策逐步開放的演進特征。

改革開放以來，根據大豆產業的市場化程度，中國大豆生產政策可大致劃分為4個階段，分別為經濟體制改革時期（1978—1997年）、生產補貼政策創設時期 （1998—2007年）、市場支持政策調整時期（2008—2018年）以及大豆振興時期（2019年以來）。

經濟體制改革時期（1978—1997年）。1978年改革開放后，大豆產量呈現明顯提升趨勢，主要得益于兩方面政策改革：一方面，國家計劃購銷制度的取消使“以糧為綱”的農業政策偏好有所改觀，大豆以往“似糧非糧”的邊緣化地位得到緩解；另一方面，農村土地經營制度改革的推進有效激發了農戶的生產積極性，推動了大豆產量的快速上升。與此同時，為恢復和加強中國大豆在國際市場上的競爭優勢，中國政府也逐步重視大豆生產：1995年，國家商品糧基地縣創建時計劃將大豆生產納入考量范圍；1997年，大豆被正式納入國家商品糧基地縣建設。

生產補貼政策創設時期（1998—2007年）。為緩解大豆進口量日益攀升對國內大豆種植的沖擊，2002年中國開始設立大豆良種補貼，并按照150元／hm2的補貼標準在黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古四省份推廣高油高產大豆，當年投入補貼資金達到1億元；2003年，該補貼資金提升至2億元；2008年，該補貼資金擴大到4億元，覆蓋了全國約31%的大豆播種面積（0.086億hm2）。

除專門針對大豆的補貼外，其他各項農業補貼在此期間也逐步得到實施與推廣。2004年，中共中央決定逐年減免農業稅，并開始實施糧食直補政策；同年，為提升農業機械化水平，農機購置補貼政策試點工作得到有序推進；2006年，為彌補農民因柴油、化肥、農藥等農業生產資料價格上漲而增加的支出，國家出臺農資綜合補貼政策，通過綜合性直接補貼保障農民的種糧收益。

市場支持政策調整時期（2008—2018年）。2000年以來，在國際糧價劇烈波動的沖擊下，中國部分糧食價格出現明顯下滑趨勢。為穩定農戶種糧收益預期、確保糧價平穩運行，2008年國家針對黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古4個大豆主產區域出臺臨時儲備糧收購政策，并于當年開展了4次大豆臨時收儲。截至2009年6月，臨時收儲大豆規模達到725萬t，占政策覆蓋區域大豆總產量的九成左右。

2008—2013年，大豆臨儲政策的實施盡管很大程度上穩定了市場價格、提高了豆農種植積極性[14]，但臨儲價格明顯高于市場價格，導致大豆流通出現“國貨入庫、洋貨入市”問題，也使得財政面臨較重負擔。考慮到以上問題，2014年中央一號文件提出要逐步建立農產品目標價格制度，國家發展和改革委員會、財政部發布了《關于印發大豆目標價格改革試點方案的通知》，并在東北三省和內蒙古開展試點工作。3年試點后，基于對試點成效的評估，中國政府決定在大豆目標價格補貼政策基礎上進行進一步完善，并于2017年實行大豆生產者補貼政策，即 “市場定價” “價補分離”。

市場定價是指將大豆的定價權交由市場，從而充分發揮市場配置資源的潛能；價補分離指的是中央財政將大豆生產者補貼撥付到省（區、市），由地方政府制定具體的補貼實施辦法，細化補貼的標準、對象和依據等，并負責將補貼發放給大豆生產者[15]。與目標價格補貼政策相比，大豆生產者補貼政策在保障農民種豆積極性的基礎上兼顧了市場配置資源的優勢。

在對大豆種植給予充分政策支持的同時，為實現糧食生產提質增效，農業生產各類補貼表現出結構不斷優化、力度逐步加強的發展趨勢。2014年，為支持耕地質量保護和推進農業適度規模經營，政府對原有的農資綜合補貼、種糧直接補貼和農作物良種補貼進行優化重組：一方面，將農作物良種補貼、種糧直接補貼和農資綜合補貼的80%用于支持耕地地力保護，補貼對象為擁有耕地承包權的種地農民；

另一方面，為維持糧食補貼政策的連續性與穩定性，將原農資綜合補貼其余的20%和種糧大戶補貼試點資金、三項補貼增量資金統籌起來，用于促進糧食適度規模經營，補貼對象則以種糧大戶、家庭農場、合作社等新型農業經營主體為主。為推進農業供給側結構性改革、實現農業可持續發展，農業部（現農業農村部）于2016年印發《關于促進大豆生產發展的指導意見》，提出以滿足國內食用大豆需求、構建合理輪作制度為目標，促進大豆生產穩定發展，形成國產大豆與進口大豆錯位競爭、相互補充的格局，探索產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展之路。

同年，農業部（現農業農村部）聯合十部委出臺了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，在東北冷涼區（黑、吉、遼）和農牧交錯帶（內蒙古自治區）開展糧豆輪作試點面積500萬畝（33.33萬hm2），并對試點面積發放糧豆輪作補貼，以實現以調減玉米為重點的種植結構調整。

大豆振興時期（2019年以來）。2019年3月，農業農村部辦公廳印發《大豆振興計劃實施方案》，旨在通過政策、科技、投入等綜合措施推動形成大豆振興的合力。具體來說，分別從調整優化補貼政策擴面積、依靠科技創新提單產、建設高標準農田抗風險和發展訂單生產增效益等方面厘清了推進大豆產業振興的實現路徑。2020年，國家繼續實施大豆振興計劃，大豆生產者補貼增至5 250元／hm2。

與大豆生產政策相比，大豆進口政策基本表現出逐步放寬的單一化演進趨勢。1993年，國家首先放開油料市場的對外貿易。1996年，中國取消大豆進口配額限制政策、放開大豆市場，允許低關稅進口大豆。隨著進口配額約束的取消和關稅的降低，來自美國、阿根廷和巴西等國家的進口大豆迅速沖擊中國大豆市場。當年，中國大豆進口量達到111.4萬t，首次突破100萬t，比1995年增加274%，中國瞬間由大豆凈出口國變為凈進口國。2001年，中國加入世界貿易組織（WTO）后再次下調了大豆及相關產品的關稅：將大豆進口關稅降為3%、豆油關稅降為9%。

從此，中國豆油、豆粕供給逐漸被國外進口占據主導地位。2006年1月起，中國取消進口大豆油關稅配額。2007年，中國海關總署對進口大豆實行1%的暫定關稅稅率，進一步降低進口關稅。2008年6月，中國取消農產品出口退稅，這進一步降低了國內大豆出口競爭力。2013年6月，農業部（現農業農村部）批準發放巴斯夫農化有限公司申請的“抗除草劑大豆CV127”、孟山都遠東有限公司申請的“抗蟲大豆MON87701”和 “抗蟲耐除草劑大豆MON87701*MON89788”3個可進口用作加工原料的農業轉基因生物安全證書。同年，在經過7年審查之后，中國正式批準允許進口拜耳公司的LL55轉基因大豆。此后，中國也批準了進口杜邦先鋒公司的Plenish轉基因大豆。

2018年，中美貿易出現摩擦。在對美國大豆加征25%關稅后，美國大豆的到港成本價快速上升，從2 950元／t增至3 650元／t，增加了700元／t。美國大豆進口成本的變化促使中國大豆加工企業改變了大豆進口渠道，不僅逐步增加從巴西、阿根廷等國的大豆進口，而且開始將大豆進口國逐步拓展到俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦、埃塞俄比亞等。其中，巴西成為中國最大的大豆進口國，中國自其進口量占中國大豆進口總量的60%以上。2020年，中國與阿根廷簽署合作協議，首次允許進口阿根廷豆粕，這標志著全球最大的豆粕出口國和最大的消費國開始直接貿易；中國和俄羅斯簽署大豆合作發展規劃，兩國也逐步開展大豆貿易，俄羅斯提出到2024年實現對華大豆出口370萬t的目標。

除生產和貿易外，中國政府在大豆加工、消費方面也有相關政策出臺，這些政策對引導大豆穩產保供和產業高質量發展具有重要意義。大豆加工方面，2008年國家發展和改革委員會印發的《關于促進大豆加工業健康發展的指導意見》強調，為保障中國大豆產業安全，國家將大力發展和完善大豆期貨市場，支持大豆生產、貿易、加工企業參與期貨市場全面發育，鼓勵通過套期保值方式規避經營風險；2009年，為支持本國的大豆產業發展，國家發展和改革委員會宣布對收購國產大豆的加工企業給予160元/t的補貼；2014年，財政部、國家稅務總局印發通知，開始免征儲備大豆增值稅。

大豆消費方面，中國于1989年首次發布《中國居民膳食指南》，隨后結合中國居民膳食和營養攝入情況進行了營養素需求和營養理論的知識更新，并分別于1997年、2007年和2016年對《中國居民膳食指南》進行了3次修訂。其中，2016年修訂的《中國居民膳食指南（2016）》強調要多吃大豆、經常吃豆制品。2014年，國務院發布《中國食物與營養發展綱要（2014-2020年）》，強調要加強大豆種質資源研究和新品種培育，扶持國內大豆產業發展，強化大豆生產與精深加工的科學研究，實施傳統大豆制品的工藝改造，開發新型大豆食品，推進大豆制品規模化生產，提出到2020年實現全國人均全年消費豆類13kg的目標。2017年，國務院辦公廳印發的《國民營養計劃（2017-2030年）》提出，推廣應用《中國居民膳食指南》指導日常飲食，控制食鹽攝入量，逐步量化用鹽用油，同時減少隱性鹽攝入。

考慮到人口增長、居民收入增加、城鎮化推進和消費結構轉型，未來中國大豆消費需求仍將持續增長。一方面，隨著居民膳食消費更加偏好健康化，蛋白質攝入逐步從以往的動物蛋白到植物蛋白轉變，大豆食用消費將有所增加。具體來說，豆腐、豆漿、千張、腐乳、膨化豆等傳統豆制品消費將會保持穩定，蛋白類、功能食品類、精細化工類等大豆精深加工產品消費量將逐漸擴大。隨著消費者對植物蛋白營養價值認識的提高和健康飲食理念的推廣，以及對大豆蛋白粉等大豆加工提煉的保健產品接受度的提高，未來大豆食用消費還有進一步增長空間。另一方面，居民收入的增長會促使食物消費結構升級，表現為畜禽產品和豆油消費需求上升，因此大豆飼料和壓榨需求將會有所增加。

中國大豆玉米帶狀種植逐步推廣，大豆播種面積有所增加。與大豆單一種植相比，大豆玉米帶狀復合種植可以有效挖掘邊行優勢，在玉米基本不減產的同時增收一季大豆，這是對傳統間套種技術的創新。2020年中央一號文件指出，加大對玉米、大豆間作新農藝推廣的支持力度；2021年12月，全國農業農村廳局長會議強調要把擴大大豆油料生產作為2022年必須完成的重大任務，抓好東北四省區大豆面積恢復，支持西北、黃淮海、西南和長江中下游等地區推廣玉米大豆帶狀復合種植；與此同時，農業農村部印發了 《“十四五”全國種植業發展規劃》，提出到2025年，推廣大豆玉米帶狀復合種植面積5 000萬畝（333.33萬hm2） （折合大豆種植面積為2 500萬畝，約166.67萬hm2），擴大輪作規模，開發鹽堿地種大豆，力爭大豆播種面積達到1.6億畝（0.107億hm2）左右，大豆玉米帶狀復合種植模式得到逐步采用與推廣。此外，良種、綠色增產增效技術的研發與推廣將有效提高大豆單產。東北地區糧豆輪作、黃淮海地區麥茬免耕覆秸、南方和西北地區大豆間作套種等綠色生產技術將會逐步推廣，綠色高產高效生產技術的應用會有效提升大豆生產效率、促進單產提升。

未來，隨著大豆品種不斷改良以及單產的相應提高，大豆總產量將達到2 000萬t以上。隨著人口增長、城鎮化推進和膳食結構調整，城鄉居民的肉禽蛋奶消費仍將穩步提升，在畜產品維持高自給率的政策目標影響下，大規模進口飼用大豆的格局不會有明顯改變，預計大豆進口量將保持在1.1億t以上。從進口來源國結構看，巴西、美國和阿根廷仍將是中國主要的大豆進口來源地。與此同時，考慮到進口依賴風險，中國將會適當控制從美國和巴西進口大豆的規模，適當從阿根廷增加進口，并把加拿大、烏克蘭、俄羅斯、烏拉圭、印度、哈薩克斯坦、南非和埃塞俄比亞等國家作為開展大豆進口多元化布局的主要區域，科學合理地增加自上述國家的大豆進口，從而降低對美國和巴西大豆進口的依賴，保障國家大豆供給安全。

中國大豆產業的發展目標是保證食用大豆基本自給、確保進口安全，充分發揮大豆在農業可持續發展中不可替代的作用。為全面提升中國大豆產業綜合競爭力，提出以下對策建議：

實現大豆產業振興，中國大豆生產可以從兩個方面發力。一是穩步增加大豆播種面積，發揮各地區大豆種植優勢。在黃淮海地區適度擴種夏大豆，推廣麥豆輪作、玉米和夏大豆輪作等多種輪作模式，適當恢復中部和西南地區大豆播種面積。二是加強大豆節本增效技術的研發與推廣。建立由高等院校、科研院所、龍頭企業和各類農戶組成的產學研相結合的技術研發體系，加快良種培育和品種更新，穩步提升大豆單產和效益；充分發揮合作社、家庭農場等農業新型經營主體的帶動作用，加強節本增效大豆新品種的示范與推廣，加快推廣糧豆輪作、測土配方施肥、病蟲害統防統治等技術應用，推進耕種收全程機械化，實現大豆穩產保供。

一方面，建立大豆生產者補貼的動態調節機制。以提高各類經營主體大豆種植意愿、促進大豆擴種為目標，將大豆市場價格、最低工資標準納入大豆生產者補貼方案中統籌考慮，并根據各地經濟發展水平、資源稟賦特征和大豆種植情況因地制宜建立相應的大豆補貼制度；逐步擴大生產者補貼實施區域，實現大豆主產區全覆蓋，保障豆農的合理預期收益；加強對大豆社會化服務主體的扶持力度，引導農業社會化服務市場發育，促進大豆土地規模經營與服務規模經營的協同發展。另一方面，繼續探索完善輪作補貼政策。提高輪作補貼政策目標的瞄準性，采取差異化的補償方式，避免過度補償，穩步擴大糧豆輪作規模。

加工是大豆產業鏈的核心，也是提高大豆制品溢價的關鍵環節，上承種植業、下接飼料業和養殖業。強化大豆加工發展，有助于延長大豆產業鏈、提升價值鏈，提升大豆國際綜合競爭力。首先，鼓勵大豆加工企業與上游大豆種植者形成緊密型銜接機制，促進其規模化經營，全面提高大豆原材料的品質。其次，鼓勵支持大豆精深加工發展、優化產品結構。以高檔大豆蛋白產品和食用大豆產品加工業為主，重點發展全分類、發酵類和非發酵類大豆食品，多渠道拓寬大豆資源的應用領域。最后，引導提升大豆加工產品研發能力。鼓勵現有大豆加工企業提升產品科技含量，對大豆高端產品的研發給予適度政策支持，如大豆的濃縮蛋白、蛋白活性肽、組織蛋白等產品的研發。

中國大豆產業應立足中國資源稟賦特點，充分挖掘國產非轉基因大豆產品優勢，打造“食用、健康、高蛋白”的中國大豆國際品牌，形成與進口大豆錯位競爭的互補發展格局。支持國內大豆加工企業建立全球大豆供應鏈、融入全球農產品供應體系，提高統籌利用全球農業資源、國際農產品市場的能力和水平。具體來說，應積極支持中國大豆加工企業走出去，與大豆主要供應國的機構和企業建立穩定的貿易伙伴關系；通過“貿易—合作—投資”模式開發境外農業資源，建立持續、穩定、安全的大豆進口供應鏈，確保中國大豆進口的穩定性和可預見性，從而降低經營風險；在財政、金融、保險、稅收等方面對走出去的大豆加工企業給予相關政策支持，如鼓勵銀行、保險等金融機構創新面向大豆產業發展的專項金融產品和服務，破解大豆走出去的信貸約束，鼓勵中國企業走出去建立自主的海外大豆供給保障體系。

來源：農業展望2022年第8期

作者：欒健、張斌、胡鈺（農業農村部農村經濟研究中心）

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