在去年年底召開的中央經濟工作會議上，“深入推進農業(yè)供給側結構性改革”成為2017年的重點工作之一。自“農業(yè)供給側結構性改革”這一概念提出，已有一年時間。改革實踐的成效如何?如何進一步深化改革?對此，中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員、農產品市場與貿易研究室主任李國祥教授對記者表示，一年來的實踐充分說明，農業(yè)供給側結構性改革對于解決我國農業(yè)農村和農民問題成效顯著。深入推進農業(yè)供給側結構性改革，關鍵要以解決現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展面臨的突出問題和做強國內農業(yè)為導向，繼續(xù)圍繞國內農業(yè)生產能力優(yōu)化與農產品物流和儲備供給體系建設著力，圍繞現(xiàn)代農業(yè)供給體系、經營體系和產業(yè)體系的投融資著力;圍繞解決我國農產品成本偏高和農產品競爭力偏弱著力。

改革實踐的成效

記者：根據中央部署，2016年我國推進了農業(yè)供給側結構性改革。在這一年的實踐中，改革的成效如何?

李國祥：2016年，我國圍繞提高農業(yè)供給體系質量、效率和競爭力目標，結合農村全面深化改革的部署，特別是在農業(yè)農村重點領域和關鍵環(huán)節(jié)深化改革，各地紛紛開展了農業(yè)供給側結構性改革實踐。一年來的實踐充分說明，農業(yè)供給側結構性改革對于解決我國農業(yè)農村和農民問題成效顯著。

2016年農村土地制度改革不斷深化，全國農村承包地確權登記頒證已經約六成，為加快放活承包地經營權和促進土地流轉奠定了基礎。我們知道，近年來受市場不利因素等影響，出現(xiàn)了農村土地流轉成本偏高而農業(yè)收益下滑的新情況、新問題。農業(yè)投資積極性難免會受影響，一些地方種植大戶甚至出現(xiàn)了退地棄耕現(xiàn)象。2016年國家出臺了農村土地三權分置辦法，在繼續(xù)明確所有權和承包權的基礎上，首次明確相對獨立的經營權的權能，進一步激勵了新型農業(yè)經營主體投資現(xiàn)代農業(yè)，有效地優(yōu)化了農業(yè)經營組織結構，促進了農業(yè)經營體系功效的強化。農村土地制度改革及農村承包地三權分置辦法的出臺，不僅有效地抵御了農業(yè)發(fā)展受市場的不利影響，而且新型農業(yè)經營主體在加快成長，新型農業(yè)經營體系繼續(xù)在加快形成。

2016年，我國有力地推動了農產品價格形成機制和收儲制度改革。早秈稻最低收購價水平的首次下調，玉米臨時收儲政策的放棄以及價補分離制度的建立，一方面賦予政策性收儲價格的彈性，發(fā)揮預期引導作用;另一方面推動市場機制對農業(yè)資源配置起決定性作用實踐，從而有力地推動了種植結構調整，糧食需求下降和糧食產量、庫存和進口“三量齊增”供求矛盾越來越突出的格局被打破。稻谷、小麥和玉米的品質差價、地區(qū)差價在糧食收購市場已經充分顯現(xiàn)。同時，我國已經將糧食直補、良種補貼和農資綜合補貼合并為農業(yè)支持保護補貼，并由此構建耕地地力保護補貼和支持適度規(guī)模經營兩大農業(yè)補貼支持體系，一些地方將“三合一”補貼發(fā)放與農民是否焚燒秸桿和濫用化肥農藥等掛鉤，有力地促進了農業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展。

一年來的農業(yè)供給側結構性改革，有效地緩解了我國農產品供求結構性矛盾，避免了農民增收過度下滑的勢頭，為農業(yè)農村工作落實新發(fā)展理念找到了抓手。當前我國農產品供給結構性矛盾突出表現(xiàn)在部分大宗農產品儲備規(guī)模過大且出庫困難。通過農業(yè)供給側結構性改革，積累多年難以解決的棉花庫存大幅度下降，玉米去庫存也取得成效。2016年，我國政策性收儲糧食銷售規(guī)模超過1000億斤，同比增長兩倍多。我國經歷了二十世紀80年代中后期和90年代中后期的農業(yè)結構調整。每輪農業(yè)結構調整時期，農民收入增長普遍低迷，個別年份甚至出現(xiàn)負增長。2016年農業(yè)供給側結構性調整，雖然沒有扭轉農民收入增速回落的態(tài)勢，但是農民增收勢頭沒有出現(xiàn)逆轉，這與過去兩輪農業(yè)結構調整的結果截然不同。農業(yè)供給側結構性改革不僅緩解了短期矛盾和問題，而且為農業(yè)農村發(fā)展長期累積性矛盾和難題的解決提供了新的思路。

通過2016年實踐，人們對農業(yè)供給側結構性改革內涵的認識不斷深化。農業(yè)供給側結構性改革，就是以深化改革、創(chuàng)新機制和完善政策等為主要抓手，尊重市場經濟規(guī)律并最大限度地發(fā)揮市場機制的決定性作用，從而達到農業(yè)結構調整優(yōu)化和發(fā)展方式轉變及產業(yè)升級的目的。對一年來實踐的總結，人們越來越深刻地認識到農業(yè)供給側結構性改革，既不能簡單地等同于體制改革，又不能等同于僅僅是農產品生產數量增減的結構調整，而應該是將深化改革與結構調整二者有機結合并賦予新的意義，既有體制改革、機制創(chuàng)新，又有政策完善;既有生產數量增減和質量安全提升，又有經營組織結構優(yōu)化和產業(yè)結構升級。

改革的現(xiàn)實意義

記者：2016年底召開的中央經濟工作會議明確提出，要深入推進農業(yè)供給側結構性改革，中央農村工作會議更是把農業(yè)供給側結構性改革作為2017年農業(yè)農村工作的主線。農業(yè)供給側結構性改革的重要性不言而喻。請您談談這一改革有哪些現(xiàn)實意義?

李國祥：深入推進農業(yè)供給側結構性改革，以提高農產品質量安全保障水平為突破口，全面提升消費者對國內農產品質量安全信心和購買意愿，更加注重豐富農業(yè)保障糧食安全、生態(tài)安全、文化傳承和健康中國多功能，更好地適應對外開放大局的大勢，不僅更好地與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)調，而且能夠有效地抵御國際市場的沖擊，更好地統(tǒng)籌國內國外兩種資源，其中特別是一帶一路國家農業(yè)資源，確保農業(yè)更好地支撐經濟社會發(fā)展，確保農業(yè)不萎縮、農村不凋敝。

多年來，為了養(yǎng)活更多的人口，為農民提供增收來源，逐漸形成了以追求農業(yè)增產為主要目的的支持政策體系和科技創(chuàng)新體系。為了避免化肥等農業(yè)生產資料價格上漲給農民造成經濟負擔，避免農民種糧積極性受挫，國家實施了農業(yè)生產資料綜合補貼。農業(yè)科技資源配置更是明顯地向高產品種選育及技術推廣傾斜。只有不斷增產的地方政府，才能得到國家獎勵。深入推進農業(yè)供給側結構性改革，有助于我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，有助于更好地滿足城鄉(xiāng)居民生活水平提高對農業(yè)多功能方面的需要。

在我國農業(yè)不得不越來越國際化的背景下，沒有國內農業(yè)支持政策，沒有政府的有效干預，農業(yè)結構調整的可能結果是農業(yè)不斷萎縮，像大豆和油菜籽一樣受國際市場沖擊的越來越多的農產品就可能會出現(xiàn)。沒有政府推動，已經形成的以片面追求農產品數量的發(fā)展方式的慣性必將長期持續(xù)下去。我國已經形成了激勵農民只關注生產農產品數量的市場環(huán)境、支持政策體系和技術體系。農民生產的農產品難以實現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價，為了多賺錢就必須生產更多的農產品。要打破農業(yè)上賺錢只能靠數量增長的格局，突破農業(yè)發(fā)揮生態(tài)效益和社會效益卻無法在經濟上得到合理回報的約束，根本的是要深化體制機制改革，把農業(yè)支持政策的智慧性充分體現(xiàn)出來，從而培育出提高農業(yè)供給質量的新動能，這就是農業(yè)供給側結構性改革的核心和重大現(xiàn)實意義所在。

深化改革的具體思路

記者：您認為推進農業(yè)供給側結構性改革的關鍵是什么?有哪些具體思路?

李國祥：深入推進農業(yè)供給側結構性改革，關鍵要以解決現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展面臨的突出問題和做強國內農業(yè)為導向，繼續(xù)圍繞國內農業(yè)生產能力優(yōu)化與農產品物流和儲備供給體系建設著力，圍繞現(xiàn)代農業(yè)供給體系、經營體系和產業(yè)體系的投融資著力;圍繞解決我國農產品成本偏高和農產品競爭力偏弱著力。

一要優(yōu)化農業(yè)生產能力。農業(yè)供給側結構性改革不能動搖國家糧食安全底線，不能危及國家產業(yè)安全，這就需要進一步優(yōu)化農產品品種結構和區(qū)域布局。為此，要對我國農業(yè)空間布局進行調整，建設好糧食功能區(qū)和主要農產品保護區(qū)。要發(fā)揮各地由市場力量和資源稟賦決定的競爭優(yōu)勢，以增強消費者對農產品質量安全信心為重點，大力發(fā)展特色優(yōu)勢農產品生產，推動特色農產品優(yōu)勢產區(qū)建設。優(yōu)化農業(yè)生產，必須要加大農業(yè)補貼制度改革力度，整合理順現(xiàn)有補貼，充分發(fā)揮好農業(yè)補貼在綠色發(fā)展方面發(fā)揮作用，激勵地方更好地運用補貼手段為當地農業(yè)結構調整優(yōu)化服務。

優(yōu)化農業(yè)生產，必須要加大農業(yè)補貼制度改革力度，整合理順現(xiàn)有補貼，出臺與世貿組織相容的農業(yè)補貼政策，充分發(fā)揮好農業(yè)補貼在綠色發(fā)展方面發(fā)揮作用，激勵地方更好地運用補貼手段為當地農業(yè)結構調整優(yōu)化服務。

二要加大農產品價格形成機制改革和糧食等重要農產品收儲制度改革。進一步完善最低收購價政策，盡可能縮小最低收購價范圍，拉開不同品種最低收購價水平的差距，充分發(fā)揮價格在資源配置中的決定性作用，更多地使用價補分離手段，推進農業(yè)標準化，促進品牌建設，實現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價，促進農業(yè)農村要素優(yōu)化配置，確定合理儲備規(guī)模，完善農產品市場調控，促進農產品市場穩(wěn)定。

農業(yè)供給側結構性改革要主攻農業(yè)供給質量，關鍵是建立優(yōu)質優(yōu)價機制。稻谷小麥最低收購價政策要繼續(xù)執(zhí)行，但必須要充分體現(xiàn)出優(yōu)質優(yōu)價，要在重金屬污染和地下水消耗過度等不適宜生產地區(qū)停止托市收購政策。在糧食功能區(qū)，實施托市收購政策除了水份和雜質外還應包括營養(yǎng)含量和純度等來共同決定價格。不再實施托市收購的和沒有實施托市收購的農產品，政府要積極推動品牌建設，設定嚴格的標準，并重新調整科技創(chuàng)新資源配置，為農業(yè)供給提供不同方向的科技支撐，提升農業(yè)比較優(yōu)勢。

三要深化涉農投融資體制機制改革。要以財政支農體制改革為突破口，進一步整合涉農財政資金，增加最終使用者自主實施權;盡可能減少財政對農業(yè)的直接投入，發(fā)揮財政吸引金融資本和社會資本投入“三農”領域的杠桿積極作用，切實解決農民貸款難、貸款貴和農業(yè)農村發(fā)展投入不足難題，提高財政支農效能。

長期以來，由于農業(yè)投資回報期長，風險大，涉農生產經營主體有效抵押物不足，農業(yè)投資過多依賴財政。在涉農投融資體制機制深化改革中，金融資本要積極參與農業(yè)供給側結構性改革，積極探索降低農業(yè)融資風險的管理制度和手段，抓住農業(yè)財政投入機制轉變契機，多方式、多途徑投資農業(yè)，為我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展作出新貢獻。

四要探索降低農業(yè)成本的新途徑、新機制。要更多地依賴科技進步和社會化服務發(fā)展來解決農業(yè)化肥投入物濫用和過量使用難題，加大測土配方施肥和水肥一體化推廣力度，提高肥效和藥效，降低化學投入物成本。要發(fā)揮農業(yè)機械社會化服務作用，調整農機購置補貼政策，減少無效農機購買，降低農機作業(yè)成本，促進農機替代勞動力作用。

要深化農村土地制度改革，鼓勵多種形式流轉農民承包地發(fā)展適度規(guī)模經營，培育新型農業(yè)生產經營主體和職業(yè)農民，引導承包地流轉價格形成，建立農村土地要素報酬合理分配制度，切實解決農村土地流轉成本過高難題，把農業(yè)的無效成本切實降下來。

五要針對農業(yè)農村發(fā)展的突出瓶頸和限制因素設計新機制實施新政策。在加強農業(yè)基礎建設的同時，應更好地將其與產業(yè)發(fā)展緊密關聯(lián)起來，拓展農業(yè)發(fā)展空間，提高農業(yè)附加值，協(xié)同推進農業(yè)產業(yè)化經營和農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，讓新生的農業(yè)經營主體成為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的主導力量，并讓普通農戶能夠分享改革發(fā)展紅利，帶動更多的貧困戶脫貧致富。

隨著經濟體制改革的不斷深化，我國農業(yè)供給已經在很多程度上由高度開放的市場機制決定。推進農業(yè)供給側結構性改革，政府的作用關鍵在于深化改革，建立機制，完善政策，培育新動能，調動各類市場主體積極性，主攻農業(yè)供給質量，提高農業(yè)綜合效益和競爭力。

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