一是農業(yè)建設用地指標匱乏。農業(yè)產業(yè)規(guī)劃還缺乏剛性，相關產業(yè)用地尚未納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)或新市鎮(zhèn)規(guī)劃或郊野單元（村莊）規(guī)劃，產業(yè)用地具體操作路徑還不明確。在休閑農業(yè)發(fā)展上，受限于全市建設用地指標總量控制，現(xiàn)有政策中每年5%建設用地用以支持產業(yè)發(fā)展，但很難用于農業(yè)發(fā)展領域，主要原因是農村產業(yè)發(fā)展用地的直接經濟效益低，各區(qū)供地積極性不高，鄉(xiāng)村規(guī)劃引領不夠等。

二是設施農用地供給不足、管理彈性不夠。一方面農業(yè)產業(yè)發(fā)展需要倉庫、場地及管理用房等；另一方面，栽培模式的創(chuàng)新發(fā)展和智能化設施裝備的廣泛應用也需要硬化部分土地，但設施農用地供給相對不足。以花卉生產為例，上海花卉產業(yè)前途光明，現(xiàn)代化花卉生產需要硬化土地，但現(xiàn)有農業(yè)用地政策不準硬化，而設施農用地備案指標有限，嚴重制約了花卉產業(yè)旺盛發(fā)展。

三是高標準生產基地建設缺乏積極性。土地流轉承包后，高標準生產基地建設的相關土地政策不穩(wěn)定，相應的配套政策和約束機制也不到位，給經營者投入與生產帶來風險，導致簽訂長期流轉合同的意愿普遍不強，也影響了新增高標準生產基地建設的投資。

農業(yè)產業(yè)被誤認為主要污染源

從全市面上來看，對農業(yè)環(huán)保工作的理解和對農業(yè)污染源的認定，存在嚴重的認知誤區(qū)，已經阻礙了農業(yè)產業(yè)正常、有序、可持續(xù)發(fā)展。

在養(yǎng)殖業(yè)領域，由于存在認識誤區(qū)，畜禽養(yǎng)殖和水產養(yǎng)殖在環(huán)保治理中常遭“詬病”，往往簡單地將養(yǎng)殖業(yè)作為污染源搞“一刀切”，進行取締、關停、禁止或限制，在一定程度上導致畜禽養(yǎng)殖業(yè)的加速退養(yǎng)，水產養(yǎng)殖業(yè)也是如此。將養(yǎng)殖業(yè)簡單地歸為“污染源”是欠科學的，搞“一刀切”更不可取，合理規(guī)劃養(yǎng)殖業(yè)空間布局，科學利用畜禽糞污制成的有機肥，不但不會造成環(huán)保問題，還可以變廢為寶，成為農業(yè)循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展的重要支撐。養(yǎng)殖業(yè)“受傷”，也影響了種植業(yè)生態(tài)循環(huán)發(fā)展和地力改善。

在種植業(yè)領域，隨著近年來化肥農藥使用量逐年減少，從耕地質量調查結果來看，全市耕地地力穩(wěn)中有升，土壤重金屬污染風險較小。但對標上海綠色農業(yè)發(fā)展的目標來看，耕地質量總體狀況仍待改變，綠色防控技術有待提升，種植戶用地養(yǎng)地意識普遍缺乏，農業(yè)面源污染問題不容忽視，仍然過分依賴化學農藥和化肥，土壤酸化趨勢明顯、設施土壤次生鹽漬化較重、耕作層變淺和板結現(xiàn)象較為突出，持續(xù)推進減肥減藥工作任重道遠。農業(yè)環(huán)保問題，根本上需要通過現(xiàn)代技術的手段來解決，通過科學、合理、到位的約束機制來解決，從促進可持續(xù)發(fā)展角度考慮，簡單采取禁止、退養(yǎng)等做法不可取。

產業(yè)環(huán)境束縛農業(yè)產業(yè)高質量發(fā)展

一是農業(yè)經營主體“小、散、亂”問題有待突破。目前，全市農民專業(yè)合作社空殼化、不規(guī)范的現(xiàn)象比較嚴重，各類農業(yè)經營主體“小、散、亂”現(xiàn)象較為普遍，綜合能力不強，生產主體的組織化、規(guī)模化程度偏低。以特色農產品優(yōu)勢區(qū)為例，從事經濟作物生產的農業(yè)企業(yè)、家庭農場、合作社、園藝場、種植大戶等生產經營主體規(guī)模化種植（經濟作物10畝以上，其中果樹為30畝以上）面積為2.67萬畝，散戶種植面積為3.93萬畝，規(guī)模化生產經營占比為40.47%。由于分散生產經營，產品相對單一、總量較小，生產主體與市場銜接不足等，阻礙著品牌化建設和產業(yè)融合發(fā)展的進程。各類主體間沒有形成強有力的聯(lián)合與合作，難以形成品牌效應，導致農業(yè)綜合效益較低。

二是農業(yè)產業(yè)體系有待進一步建立健全。近年來，本市在地產農產品產銷對接方面作了一些有益嘗試，形成了從“賣稻谷”向“賣大米”轉變的成功做法，但全市通過這一方式銷售的大米數量不多，生產主體的參與度不高；蔬菜田頭交易的比重依然較大，采用訂單農業(yè)生產量依然較小。農產品附加值仍處在較低水平，農業(yè)產業(yè)體系還存在資源環(huán)境匹配度不高、流通體系效率不高、低端農產品過剩和高端優(yōu)質農產品供給不足并存等問題，亟待建立健全覆蓋全產業(yè)鏈的農業(yè)產業(yè)體系。

三是項目扶持重點有待進一步聚集。自2016年市級項目管理權限下放到各區(qū)后，項目扶持重點未聚焦在原已形成的特色產業(yè)上，而分散于茶葉、芝麻、荷花、靈芝等非優(yōu)勢產業(yè)，項目規(guī)模偏小、過度分散、總數偏多現(xiàn)象至今并無改觀，資金使用“撒胡椒面”現(xiàn)象嚴重，不利于農業(yè)產業(yè)集群式發(fā)展，也不利于形成規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農業(yè)發(fā)展之路。

融合發(fā)展尚處初級階段，農民增收遭遇瓶頸

一是產業(yè)融合發(fā)展的創(chuàng)收能力低。以往上海農民增收主要靠就業(yè)工資性收入、轉移性收入、財產性收入和其他經營性收入等，現(xiàn)在已不可持續(xù)。各區(qū)農業(yè)產業(yè)融合發(fā)展尚處于初級階段，休閑、旅游、農家樂餐飲、民宿等配套設施不足，農民收入仍主要依靠農業(yè)初級產品，農民增收遭遇瓶頸。以金山區(qū)呂巷水果公園為例，公園每年可吸引游客超100萬人次，但通過發(fā)展旅游業(yè)給當地帶來的增收極為有限，相反卻增加了交通、環(huán)境等壓力。

二是仍然缺少促進產業(yè)融合發(fā)展的可落地性政策。作為國際化大都市，上海農業(yè)勢必要走融合發(fā)展之路，但推進過程還存在諸多障礙。就民宿發(fā)展而言，目前全市雖然已經制定了鄉(xiāng)村民宿發(fā)展指導意見，但尚缺乏全市統(tǒng)一的民宿發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)評級標準，導致服務水平參差不齊，日常監(jiān)管不力。還有相當一部分民宿尚未取得合規(guī)證照，處于“黑戶口”狀態(tài)。另外，在對休閑農業(yè)試點項目調研中，反映比較集中的問題是鄉(xiāng)村建設項目的審批管理照搬城鎮(zhèn)項目的技術規(guī)范進行審核和報批，如綠化覆蓋率、停車位面積、消防供水、供電配置、建筑高度、裝配式建筑等，急需制定鄉(xiāng)村建設導則，明確鄉(xiāng)村建設項目審批規(guī)范。

務農人才匱乏，農業(yè)機械化現(xiàn)代化水平偏低

目前，各涉農區(qū)農業(yè)產業(yè)發(fā)展仍然受限于農業(yè)從業(yè)人員匱乏、年齡老化，新型職業(yè)農民力量不足等問題。農業(yè)從業(yè)人員中，50歲以上者占大多數。以糧食生產功能區(qū)農業(yè)從業(yè)人員為例，從事糧食生產的勞動力人數為53746人，平均年齡為57.69歲，其中平均年齡最高的是崇明，為60.88歲，松江最低，為48.8歲。經濟作物生產、蔬菜生產領域老齡化問題更為突出，普遍超過60歲。農業(yè)從業(yè)人員結構失衡，新理念、新技術、新模式推廣運用受限，阻礙了都市現(xiàn)代綠色農業(yè)發(fā)展。除水稻生產機械化水平較高外，水果、鮮食玉米等用工量大且相對集中的特色經濟作物生產機械化水平偏低、替代不足。這種青黃不接和落后生產力水平的狀況必須引起高度重視。

摘自上海市政協(xié)農業(yè)和農村委員會2019年調研報告《上海農業(yè)產業(yè)發(fā)展存在的問題及對策建議》