【原文題目：《陽(yáng)光法評(píng) | 農(nóng)業(yè)大棚光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)須關(guān)注的法律風(fēng)險(xiǎn)—以廣東為例》】

轉(zhuǎn)載時(shí)有刪減，略有修改。

在華南、華東等土地資源日益緊張的情況下，想拿到成千畝的可用于建設(shè)地面集中光伏項(xiàng)目的土地已經(jīng)十分困難，部分投資者將目光轉(zhuǎn)移到已經(jīng)開(kāi)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)的大棚項(xiàng)目上。

國(guó)家鼓勵(lì)利用具備條件的廢棄土地、荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、垃圾填埋場(chǎng)等場(chǎng)地建設(shè)光伏項(xiàng)目，此類(lèi)用地也符合土地高效利用的原則。然而，農(nóng)業(yè)大棚涉及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理，存在不同職能部門(mén)的交叉監(jiān)管。因此，在農(nóng)業(yè)大棚上開(kāi)展光伏項(xiàng)目，存在一些特殊的法律問(wèn)題，需特別關(guān)注。

雖然以設(shè)施農(nóng)業(yè)的方式操作很困難，但可以直接通過(guò)“農(nóng)光互補(bǔ)”的形式開(kāi)展。本文以廣東省為例，介紹了在設(shè)施農(nóng)業(yè)上開(kāi)展光伏項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2023年，廣東省自然資源廳在其官網(wǎng)回復(fù)了某網(wǎng)友關(guān)于“光伏項(xiàng)目可以建設(shè)在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上”的提問(wèn)，省廳表示：“農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理要求農(nóng)地農(nóng)用，不得改變農(nóng)業(yè)設(shè)施用途。因此，在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)光伏項(xiàng)目，不符合當(dāng)前相關(guān)管理規(guī)定，需按照有關(guān)規(guī)定另行辦理手續(xù)。”由于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案最終需提交省平臺(tái)入庫(kù)，從省廳的公開(kāi)答復(fù)態(tài)度可以看出，光伏項(xiàng)目辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案將存在一定難度。

部分農(nóng)業(yè)公司，通過(guò)農(nóng)村土地承包或者流轉(zhuǎn)的方式，直接在一般農(nóng)用地上開(kāi)展農(nóng)業(yè)種植或養(yǎng)殖，并設(shè)置相應(yīng)的養(yǎng)殖大棚、管理用房、生產(chǎn)監(jiān)控室、飼料房等。此類(lèi)在一般農(nóng)用地上建設(shè)的農(nóng)業(yè)大棚，其土地性質(zhì)仍是農(nóng)用地，一般無(wú)法取得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用一般耕地，不需落實(shí)占補(bǔ)平衡。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地在協(xié)議到期后不改變農(nóng)業(yè)用途且擬繼續(xù)使用的，地上農(nóng)業(yè)設(shè)施可不拆除，按協(xié)議約定歸于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為存量設(shè)施農(nóng)業(yè)用地統(tǒng)一管理、循環(huán)利用，并按規(guī)定辦理用地備案變更等手續(xù)。非農(nóng)建設(shè)應(yīng)按規(guī)定使用存量建設(shè)用地或依法辦理新增建設(shè)用地手續(xù)，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡和永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃，符合規(guī)定的可納入點(diǎn)狀供地范圍統(tǒng)籌安排。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地涉及違法用地的，須依法查處到位后方可按規(guī)定辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案。

據(jù)《廣東省發(fā)展改革委轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法的通知》的規(guī)定，在沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)業(yè)大棚屋頂上建設(shè)光伏項(xiàng)目，一般無(wú)法按屋頂分布式光伏項(xiàng)目備案，則該類(lèi)項(xiàng)目需遵循地面式光伏項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定，且此類(lèi)項(xiàng)目需考慮農(nóng)業(yè)大棚涉及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的問(wèn)題。

關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案流程，一般由設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主體向所在鎮(zhèn)街一級(jí)主管部門(mén)提出申請(qǐng)，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主體、集體土地所有權(quán)人需就設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的相關(guān)使用條件協(xié)商一致，簽署相關(guān)格式化文本《設(shè)施建設(shè)方案》《廣東省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地協(xié)議》《土地使用條件》《土地復(fù)墾承諾計(jì)劃書(shū)》《土地復(fù)墾費(fèi)用使用監(jiān)管協(xié)議》，并將前述文本一并報(bào)鎮(zhèn)街一級(jí)主管部門(mén)備案。鎮(zhèn)街一級(jí)主管部門(mén)收到相關(guān)材料后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)審查備案，并將相關(guān)信息報(bào)區(qū)級(jí)自然資源主管部門(mén)核驗(yàn)。區(qū)級(jí)自然資源主管部門(mén)核驗(yàn)完成后，將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案信息報(bào)廣東省土地管理與決策支持系統(tǒng)（設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案模塊）、自然資源部設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)上圖入庫(kù)，具體如下：

光伏項(xiàng)目在按設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的大棚上建設(shè)，根據(jù)7號(hào)文的要求，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需遵循“農(nóng)地農(nóng)用”原則，如光伏項(xiàng)目采用“全額上網(wǎng)”的模式，論證光伏項(xiàng)目專(zhuān)屬于為農(nóng)業(yè)服務(wù)較為困難。

如果進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案時(shí)未能將光伏部分備案進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地中，則不符合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“農(nóng)地農(nóng)用”原則，根據(jù)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》第三條的相關(guān)規(guī)定，“將原設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)判定為新增非農(nóng)建設(shè)違法用地”，光伏項(xiàng)目存在被認(rèn)定為違法用地的風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)踐中，光伏業(yè)主將面臨一個(gè)兩難選擇，

如農(nóng)業(yè)大棚不進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，光伏所依托的農(nóng)業(yè)大棚將存在違法用地風(fēng)險(xiǎn)；

如僅辦理了農(nóng)業(yè)大棚的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，則光伏項(xiàng)目可能被認(rèn)定為“將原設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法用地行為”。

此時(shí)，為了項(xiàng)目用地合規(guī)，光伏業(yè)主一方面可以考慮與當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)溝通能否以“BIPV光伏建筑一體化”的形式將光伏項(xiàng)目一并做設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，另一方面可以考慮與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體協(xié)商變更養(yǎng)殖、種植方案，不建設(shè)農(nóng)業(yè)大棚，則農(nóng)業(yè)大棚無(wú)需辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，光伏項(xiàng)目按農(nóng)光互補(bǔ)形式建設(shè)。

近年來(lái)，存在大量利用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地開(kāi)設(shè)農(nóng)家樂(lè)、違規(guī)建房等非農(nóng)建設(shè)的情況。然而，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案由基層農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)，相關(guān)部門(mén)一般只關(guān)注農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖，對(duì)光伏項(xiàng)目并不了解，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的備案多持謹(jǐn)慎態(tài)度。

因此，光伏投資者需特別關(guān)注農(nóng)業(yè)大棚使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的合規(guī)性，提前與屬地相關(guān)部門(mén)做好溝通，確認(rèn)光伏項(xiàng)目建設(shè)方案的可行性。在實(shí)施過(guò)程中，不得以建設(shè)農(nóng)業(yè)大棚為名，行光伏項(xiàng)目建設(shè)之實(shí)。

來(lái)源： 中電聯(lián)法律分會(huì)             作者：管澤成 張建來(lái)

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