糧食安全是整個國家安全體系中的重要一環。我國是世界上人口大國，解決好吃飯問題始終是黨和國家的頭等大事。中華人民共和國成立以來，黨和政府始終把糧食安全作為治國安邦的主要任務，特別是中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，中共十九大提出“實施鄉村振興戰略”，強調確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。糧食安全的基礎在于耕地。2018年9月，中共中央國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》指出，在18億畝耕地紅線面臨挑戰的背景下，各地區各部門要結合實際，立足我國國情、糧情，著眼于提升耕地質量，建設一批高標準農田，“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”[1]。高標準農田建設是一項系統工程，涉及面較廣，建設內容較為寬泛，從建設到后期的修補、維護，持續時間較長，投資額度比較大，受益面較寬，具有一定的非排他性和非競爭性，屬于“準公共產品”范疇，其投資大多是由政府財政支付。由于分稅制的實施，中央與地方財權和事權不匹配，地方財政缺口較大，影響高標準農田建設的投入。在此背景下，構建以政府財政投入為主體、社會資本參與的多元化投入機制，是有效解決高標準農田建設資金投入不足問題的有效路徑。

一、高標準農田建設資金投入多元化研究綜述

目前，高標準農田建設資金投入多元化問題成為諸多學者研究的熱點。孫小龍等[2-4]通過對部分地區高標準農田建設資金供應情況實地調研或實證研究后指出，充足的資金供應能夠促使各類資源有效利用，推動高標準農田高質量建設；孔祥智[5]提出，加大資金投入和實行相關扶持政策，能擴大資金的外溢性，增強高標準農田建設能力，為實現糧食的高產、穩產奠定堅實基礎；曹博等[6-8]認為，由于資金的供給機制不健全、資金供應主體單一、鄉鎮財政資金短缺，以及配套資金不足等原因，高標準農田建設受到影響；宋丙濤等[9]結合高標準農田具有的非競爭性和外部性特征，依據實地調研數據，實證檢驗了產權的穩定是影響社會其他投資主體對高標準農田基本建設投資行為的重要因素；趙謙等[10-13]提出要創新高標準農田建設投融資模式，引導金融資源和社會資本流向高標準農田建設，以解決政府投入不足等問題；張正峰等[14-16]指出高標準農田建設需創新管理體制，轉變政府單一支付模式，構建包括各級政府、相關企業、農戶和合作經濟組織在內的多元化投資主體融合機制，推進高標準農田高質量建設。

總體來說，諸多學者圍繞高標準農田建設資金的供給進行了較為全面的研究，但進行表象描述的較多，對高標準農田建設過程中資金供求不均衡的原因進行剖析的較少，制約因素分析得不全面，利用多中心治理理論對高標準農田建設投資多元化的路徑研究缺乏系統和深入的實證研究。鑒于此，本文擬結合已有文獻，運用多中心治理理論，以河南省Ｎ縣高標準農田建設資金供求情況為例，分析探討我國高標準農田建設資金有效供應的制約因素，構建投資主體多元化機制，探尋高標準農田建設資金供需雙方有效銜接路徑，以有力推動高標準農田建設，促進鄉村振興戰略有效實施。

二、高標準農田建設資金供求狀況審視

為了解高標準農田建設資金的籌措與投入使用情況，本課題組以高標準農田建設比較典型的N縣為例進行實地田野調查。該縣地處黃淮海平原，境內海拔為42~50m，地勢平坦，屬暖溫帶大陸季風性半干旱氣候區，全年冷暖適中，無霜期長，光照充足，適合農作物生長，是國家重要的商品糧生產基地。N縣耕地面積65.4萬畝，有效灌溉面積49.01萬畝，中低產田面積28.1萬畝，易受旱災面積11.2萬畝。近年來，為確保國家糧食安全，N縣規劃建設高標準農田32.56萬畝，已完成20.31萬畝，涉及70個建設項目。本課題組成員于2020年和2021年暑假對其中的65個高標準農田建設項目資金供求情況進行了實地調查和訪談，利用實地調研數據，結合調研樣本所在區域的政策、規章制度等，在廣泛查閱文獻的基礎上，運用Stata16軟件對數據進行處理，針對高標準農田建設資金多元化供應存在的問題進行現狀描述和分析，結果如下。

1．高標準農田建設資金投入主體單一

高標準農田建設投資主體的多元化，可以拓寬資金的來源渠道，有利于加強監督管理，保證高標準農田建設質量。但由于高標準農田是針對整個社會提供農產品，屬于社會公共物品，其效用為整個社會成員所共享，而不能將其分割，為某個個體或某個企業所獨享，在消費層面上具有非排他性特質，造成一部分人享受利益而不承擔相應的費用，結果政府成了高標準農田建設的資金提供者。根據對65個高標準農田建設項目資金的來源情況進行的實地調查，有54個高標準農田建設項目資金由政府單一提供，占比83.08%；有7個高標準農田建設項目資金由政府、金融機構和農村專業合作社聯合提供，占比10.77%；有4個高標準農田建設項目資金由政府和農產品加工企業聯合提供，占比6.15%。高標準農田建設資金投入主體的單一化，造成建設資金的供應力度相對弱化，因為政府要承擔大量的社會公共事務，一旦財政支出達不到高標準農田建設所要求的水平，高標準農田建設項目就要停工或出現偷工減料情況，增加高標準農田建設的風險，影響糧食生產安全。

2．高標準農田建設資金籌資方式過于集中

籌資方式多樣化主要是指采取靈活多樣的方式籌措資金和運用資金。地方政府通過不同方式籌措資金，可以緩解財政負擔過重的壓力，滿足地方政府龐大的資金需求，保持重大公共項目建設的可持續性。另外，建設資金投入方式的多樣化，可以使投資主體在建設過程中明確各自的責、權、利和相互關系，保證投入的資金發揮綜合效益。對65個高標準農田建設項目資金的來源情況進行調查，結果顯示：有51個高標準農田建設項目資金以政府財政直接支付或轉移支付的方式籌集，占比78.47%；有7個高標準農田建設項目資金以政府財政補助、財政貼息、財政擔保三位一體的財政支持方式籌資，占比10.77%；有5個高標準農田建設項目資金以政府為主體委托金融機構發行政府債券的方式籌資，占比7.69%；有2個高標準農田建設項目資金以聯合投資方式籌資，占比3.08%。高標準農田建設項目資金籌資方式過于集中于財政支出，造成地方政府財政負擔過重，同時，也不利于調動社會各方面的積極性，缺乏各界對高標準農田建設資金使用的監督，不能發揮社會分工協作的優勢，影響高標準農田建設的速度和質量。

3．高標準農田建設資金的籌措協調機制碎片化嚴重

高標準農田建設涉及的產品和服務種類多、區域廣，需要各相關部門統籌協調。健全、有效的協同機制有利于部門間協調、溝通，明確共同利益和職責，特別是建設資金的供應主體之間的有效溝通、交流，可減少推諉扯皮和部門沖突的現象，提高高標準農田建設速度和質量，促進糧食安全生產和農村現代化建設。對65個高標準農田建設項目資金的籌措協調機制運行調研發現，政府圍繞高標準農田建設項目能夠單獨成立一個綜合協調部門的有9個，占比13.85%；相關政府財政部門、農業農村局、自然資源局、生態環境局、扶貧開發辦公室、金融辦、財政局、水利局等部門就高標準農田建設項目資金籌措問題進行過溝通，有相關會議紀要的有21個，占比32.31%；政府就高標準農田建設項目與金融部門簽訂融資協議的有14個，占比21.54%；政府就高標準農田建設項目與企業簽訂有合作治理協議的僅有10個，占比15.38%。政府高標準農田建設資金籌措協調機制運行的碎片化，導致籌資成本加大、資金集聚效應不明顯，影響高標準農田建設效果。

4．高標準農田建設項目資金預算不科學

科學合理的資金預算能夠對項目整體運行進行合理的計劃安排，對項目運行周期計劃進行科學的分解和量化表述，能夠做到統籌兼顧、因地制宜、講求績效和收支平衡。從嚴從緊、科學合理進行預算編制，可以提高財政資金配置效率和使用效益，有利于項目規劃與日常監控執行。通過對河南省N縣65個高標準農田建設項目資金投入情況的實地調研，發現：有41個高標準農田建設項目并沒有進行事前項目論證，對建設資金的供應主體定位模糊，占比63.08%；有14個高標準農田建設項目對資金的供應主體進行了認定，但相關資金供應者的供應能力達不到要求，占比21.54%；有10個高標準農田建設項目的資金預算沒有樹立零基預算理念，沒有按照工作量和價格標準測算細化項目支出明細，占比15.38%。部分高標準農田建設項目的資金預算編制和運行不嚴謹、建設資金投入主體支撐度不強，造成資金的供應與項目實際運行不匹配和資金供求脫節，影響了高標準農田建設項目的有效執行。

三、高標準農田建設資金供求不均衡因素分析

1．高標準農田建設項目“準公共產品”屬性造成資金供應渠道狹窄

高標準農田建設項目屬于國家商品糧基地建設項目，是確保國家糧食安全的根基。國家層面實施高標準農田建設，目的是增加整個社會福利，保障國家糧食安全生產，因此，從社會效應方面來看其具有一定的正外部性和空間外溢性，呈現出非排他性和非競爭性的特質。依據薩繆爾遜和桑得莫相關“公共產品”理論和“準公共產品”理論，高標準農田具有典型的準公共產品特征。該特征致使企業、農戶和相關經濟主體在成本利益驅動下，對高標準農田建設呈現“搭便車”現象，普遍缺乏供給動機，造成政府成為高標準農田建設資金的單一供給主體，建設資金供應渠道較為狹窄。一旦地方政府財政稅收等公共資源失配，在政府“有限理性”誘導下，存在高標準農田建設資金配置不足或被挪用，出現供需結構不均衡現象，建設資金缺口較大，高標準農田建設效率較低，制約國家糧食安全生產，影響農業現代化建設和鄉村振興戰略實施。

2．政策約束致使融資方式較為單一

分稅制的制定，實質上是政策的調整和一種制度安排，是對財政資源進行重新配置，是對中央政府和地方政府就財政權力進行的又一次分配。這種稅制設置和運行的原則是，把稅收收入較大、對國民經濟調控能力較強、與維護國家穩定發展關系緊密、便于中央政府集中掌控和征收管理的稅種，界定為中央稅，而把那些方便發揮地方優勢、稅源較為分散不便統一征收管理的稅種，界定為地方稅。這種稅制一方面有利于加強稅收的征收管理和強化稅收功能；另一方面使大部分財權為中央政府所控制，但相關的事權卻沒有隨財權上移，地方政府仍被賦予了諸多財政支出責任，財權與事權的不匹配造成地方政府普遍存在著較大的財政收支缺口。為解決分稅制實施帶來的地方財政缺口較大問題，初期各地市大多采用預算外借貸緩解資金的約束。為避免地方債務風險加劇，2014年我國新修訂的《預算法》和國發〔2014〕43號文明確規定，只允許我國省、自治區、直轄市以及計劃單列市進行舉債，市、縣級政府層面的債務融資取消。高標準農田建設資金僅依靠地方政府財政直接支付和上級政府舉債進而轉移支付，導致高標準農田建設資金始終處于“缺口”狀態。

3．協調溝通機制欠缺導致高標準農田建設資金的集聚效應不明顯

健全完善的溝通協調機制是高標準農田建設有效實施的保證。高標準農田建設是一項涉及機構較多、投資額度較大的項目，從項目的上報、審批、建設、竣工等諸多環節牽扯到政府眾多部門，每一個步驟、每一個環節都需要相關機構通力合作。例如，高標準農田的選址、建設規模、建設用地的審批需要住房和城鄉建設局、自然資源局和農村農業局等部門參與；高標準農田建設區域內環評需要生態、環境、水利部門參與；資金籌措、劃撥、管理等需要財政部門、扶貧開發辦公室等部門參與；項目竣工驗收需要農村農業等部門參與。但Ｎ縣沒有就高標準農田建設組建一個溝通協調機構，也缺乏相應的規章制度，各參與部門無論是市、縣、鄉（鎮）、村之間的縱向聯系，還是職能部門之間的橫向溝通，都缺乏有效順暢的協調，致使高標準農田建設投入主體對項目的具體情況了解不深入，地方財政狀況與高標準農田建設規劃設計不匹配，資金的集聚效應不明顯，資源配置效果較差，預期效益達不到設計要求，制約糧食安全生產。

4．項目規劃不合理影響資金使用效益

地方政府是高標準農田建設項目中的政策決策者、建設資源的分配者和建設方案的執行者，規劃合理、設計科學的高標準農田建設方案，能夠促使項目發揮預期效用。高質量的建設規劃設計是高標準農田建設順利實施的保證，也能促進建設資金最大化發揮效應，但高質量的建設規劃設計需要業務能力較強、綜合素質較高的專業人員對高標準農田建設項目的選址、方案的設計、建設的規模、資金的籌措、項目建設的管控等進行合理論證和設計。Ｎ縣在實際開展高標準農田建設過程中，地方政府相關部門管理人員業務素質低，在進行前期規劃階段，沒有進行詳細的走訪、座談和現場勘察，農民參與度低，規劃設計人員的規劃方案與農村實際訴求契合度不夠，資金配置不合理，資金動態化供應不到位，造成結構性供求矛盾，影響資金的使用效益。

四、高標準農田建設資金多元化供求均衡的對接路徑

高標準農田在保證國家糧食安全生產、推進農村經濟發展和促進鄉村振興戰略有效實施等方面具有非常重要的作用，但資金投入不均衡已成為高標準農田建設的難題。結合高標準農田“準公共產品”的屬性，探索多元化投入機制，加強各部門之間的協調溝通，擴大融資渠道，提高資金使用效率，可有效促進高標準農田建設項目的順利實施。

1．營造寬松的融資環境，構建多元化主體資金投入機制

高標準農田建設屬于“準公共產品”的范疇，體現公共產品和私人產品雙重特質，呈現出較強的正外溢效應，國家（政府）、企業和農戶都會獲取較大的收益。解決高標準農田建設資金供需不平衡問題，應按照“誰獲益，誰付費”的原則，營造寬松的融資環境，構建多元化主體資金投入機制。首先，高標準農田建設屬于“準公共產品”，政府應成為建設資金投入的主導力量，財政投入應成為高標準農田建設投資的主要渠道之一。因此，地方政府應結合高標準農田建設項目，進行詳細調研，做好預算，統籌安排財政資金，最大限度滿足高標準農田建設資金需求。其次，地方政府應圍繞高標準農田建設的資金投入，遵循市場經濟規律，構建競爭機制，從對建設資源的支配性轉為引導性，搭建合理的高標準農田建設融資平臺，優化社會資源配置，整合社會各類資金，有效促進高標準農田建設的快速、穩定發展。再次，應打破單一的政府投資模式，創新產權制度，放開高標準農田的建設權，擴大高標準農田的經營權，鼓勵企業投資、大戶承包和外來資金投入高標準農田建設，用市場的手段調動高標準農田建設多元化主體投入。

2．擴大政策有效供給，助推融資方式多樣化

有效的政策供應能夠促使政府較好地解決社會公共問題供給進而滿足社會各階層的公共訴求，提高政策執行力，樹立政府的權威。高標準農田建設屬于“準公共產品”，建設規模較大，周期較長，資金需求量較多，單一的財政支付方式不能滿足資金需求，需要政府結合高標準農田建設的實際情況，制定相應的融資政策，拓寬建設資金融資渠道，有效推動高標準農田建設。首先，政府在設計政策制度時，應有針對性和時效性，在政策規劃和起草前，應對農村耕地實際分布、地方財政能力、社會資本、金融市場等情況進行詳細調研，把握社會民意，供給適量、適當的金融政策，避免政策供給的超前或滯后，為高標準農田建設融資方式多元化提供寬松政策環境。其次，應依據高標準農田建設資金需求特征，結合資本市場運轉情況，構建完善的地方政府融資機制，推動財政與社會資本合作，采取股權投資和委托擔保等融資路徑，多方籌措資金，有效推動高標準農田建設。再次，應將地方政府性債務納入新預算法的框架內，鼓勵各地方政府融資平臺提高償債能力，提升信用等級，搭建良好的融資合作平臺，最終建立起政府、企業、金融機構和社會資本多方參與的多元化的投融資體系，確保實現政府投融資運作目標。

3．各職能部門加強協調溝通，保證高標準農田建設資金合理配置

高標準農田建設作為一項綜合性較強的系統工程，涉及土地的征用、桿線的遷移、溝壑的填平和生態環境的維護等，建設內容較多，投資額度較大，因此，其設計規劃與方案的制定，需要各相關職能部門群策群力、協作溝通，從各自職能權限層面，提出建設實施方案，配置相應資金，保證高標準農田不同建設階段資金有效供應。首先，圍繞高標準農田建設資金的籌集和使用，應成立聯合工作組，著力協調不同職能部門間高標準農田建設工作的有效銜接，完善跨部門間聯防聯治協同機制，將有關涉農資金集中使用，使建設資金統一調配，發揮資金聚合效應。其次，區域內各職能部門應定期或不定期舉行高標準農田建設會議，就高標準農田建設方法、技術、規模和費用的分擔等事宜進行充分探討，達成資金合作框架協議，建立農田建設資金多元化投入機制，以盡可能達到資金效應最大化。再次，在高標準農田從規劃到實施整個過程中，各職能部門應合理配置建設資金，平衡農田建設項目的資金籌集使用方案，加強信息溝通交流，嚴格資金的流轉程序，保證建設資金的有效供應，既不能出現資金閑置，也不能出現資金短缺。

4．做好全程規劃預算，提高資金使用效益

高標準農田建設項目作為一項建設周期長、動態化管理較為明顯的項目，前期勘察、中期建設和后期管護任務十分繁重，資金需求持續增加，建設部門應結合高標準農田建設特點，協調好各職能部門的建設任務，做好規劃，以充分發揮農田建設資金的使用效益。首先，應組織相關工作人員對高標準農田建設的規模、內容等進行討論，結合地方財政和社會資本融入情況，對建設項目不同內容進行優先序排列，按照重要性程度不同做好項目預算，既要保障高標準農田建設項目當年的資金需要，也要合理規劃以后年度資金的持續，保證建設項目資金和債務的均衡。其次，針對建設過程中有可能出現的項目變更情況，應配備儲備資金，在啟用前，召集專家進行充分論證，完善資金使用手續。另外，應發揮現場監理人員的作用，對一些隱蔽工程，應保留圖片或錄像資料，作為決算和支付現金的依據，確保資金的使用效益。再次，應圍繞區域內高標準農田建設資金的配置情況，獨立設置政府部門之外的監督核查機構，對有關建設資金籌集和使用進行事前、事中、事后監督，對劃撥資金不及時、不到位，拖延項目進度的進行懲治，確保區域內高標準農田建設工作高效運行。

五、結語

高標準農田建設是落實國家“藏糧于地、藏糧于技”戰略的基礎，是實現農業現代化、完善農業產業體系的重要抓手，也是全面實現經濟效益、社會效益和生態效益的重要保證。進行高標準農田建設，提高耕地的承載能力和產出能力，挖掘糧食生產潛能，需要充足的資金作保證。因此，圍繞脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興有效銜接主基調，根據黨中央就“三農”問題和糧食安全問題提出的新要求，結合河南省Ｎ縣高標準農田建設資金的籌集和使用情況，提出從宏觀層面打造寬松的融資環境，構建以政府財政支持為主導、社會資本有效參與的多元化投入的高標準農田建設融資機制；做好頂層設計，突破政策束縛，拓寬融資渠道；加強各職能部門溝通交流，合理配置建設資源，加強日常監督管理，保證高標準農田建設有效實施，筑牢農業產能基礎設施條件，確保國家糧食安全，加快推進農業現代化，助推脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興戰略有效銜接。

作者：呂田，宋保勝，呂春蕾       河南農業大學 經濟與管理學院

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