文?|?劉振偉   （作者為全國人大常委會委員、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員）

【原標題：把握好鄉(xiāng)村振興法制建設(shè)立足點】

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要法律制度強力支持。

鄉(xiāng)村振興法律制度建設(shè)，要適應(yīng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性、市場經(jīng)濟滯后性和農(nóng)業(yè)準公共產(chǎn)品性質(zhì)的特點，同時系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度和農(nóng)民收入水平與國外發(fā)達國家的差距還比較大，脫離溫飽型農(nóng)業(yè)只有20多年的時間，不可把我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平估計過高，不可把農(nóng)民的收入水平估計過高，我國農(nóng)業(yè)仍處于爬坡階段。這是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的最大國情，在鄉(xiāng)村振興法律制度建設(shè)中一定要把握住、把握好。

我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性的特點沒變。農(nóng)業(yè)受自然和市場雙重風(fēng)險影響，社會平均利潤率低，是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。我國農(nóng)業(yè)市場發(fā)育不成熟，市場主體發(fā)育也不成熟，分散的小生產(chǎn)與大市場這對矛盾還沒有得到較好的解決。

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進，又出現(xiàn)一些新問題：

從耕地來看，據(jù)我國2013年第二次土地調(diào)查結(jié)果，現(xiàn)有耕地203077萬畝，比2009年多20380萬畝，但產(chǎn)出水平并沒有同步增加。具體表現(xiàn)為，人均耕地1.52畝，不到世界人均水平的一半，耕地質(zhì)量較差，三分之二是中低產(chǎn)田，適宜穩(wěn)定耕種的面積只有18億畝左右。全國新增建設(shè)用地年均占用耕地480萬畝左右。耕地后備資源少，且60%以上分布在降水少和水土流失、沙化、鹽堿化嚴重地區(qū)。

從水資源來看，我國淡水資源總量28000億立方米，人均淡水資源2100立方米，是世界平均水平的28%，耕地畝均水資源1400立方米，是世界平均水平的50%；全國年用水總量6300多億立方米，缺口500多億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水年缺口300億立方米，工業(yè)、生活和生態(tài)用水的持續(xù)增長，進一步擠壓農(nóng)業(yè)用水空間。

農(nóng)業(yè)科技上，投入不足，科研成果集成、轉(zhuǎn)化、推廣渠道不暢，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率低于發(fā)達國家20至30個百分點。近些年缺少重大原創(chuàng)性品種和栽培技術(shù)成果，90%以上的高端蔬菜花卉品種依賴進口，主要畜禽品種的核心種源依賴進口，高端農(nóng)機裝備與世界先進水平差距大。

農(nóng)業(yè)環(huán)境上，化肥年總消費量6000萬噸左右（折純），水稻、小麥、玉米平均有效利用率為33%；農(nóng)作物使用農(nóng)藥年總消費量180萬噸（折純30萬噸），有效利用率為35%；年生產(chǎn)農(nóng)膜250萬噸，回收率不足60%；年產(chǎn)生秸稈9億噸，利用率76.4%；農(nóng)村生活垃圾年約4億噸；年產(chǎn)生畜禽糞污38億噸，有效處理率60%。從污染來看，全國耕地點位超標率接近20%，重金屬超標，解決農(nóng)業(yè)面源污染的科技創(chuàng)新滯后，投入產(chǎn)出率低。

我國農(nóng)業(yè)市場發(fā)育滯后的產(chǎn)業(yè)特征沒變。近年來，新型經(jīng)營主體發(fā)育較快，但小農(nóng)戶仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主力，組織化程度低，生產(chǎn)要素配置和利用效率不高，農(nóng)業(yè)收益明顯低于其他產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)成本高于發(fā)達國家，小生產(chǎn)與大市場的矛盾突出。

農(nóng)業(yè)是帶有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)特點沒變。農(nóng)業(yè)是“市場失靈”的典型領(lǐng)域，世界上沒有完全市場化的農(nóng)業(yè)。提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，市場資源不會主動涉足，完全靠市場配置資源難以奏效。糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、科技原始創(chuàng)新、生態(tài)資源保護等，都無法完全依賴市場化手段來實現(xiàn)。

既要尊重市場規(guī)律，又要通過宏觀調(diào)控矯正“市場失靈”，彌補市場缺陷。政府對農(nóng)業(yè)支持保護，絕不是不按市場規(guī)律辦事。歐美發(fā)達國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度高，支持保護農(nóng)業(yè)的水平也高。市場經(jīng)濟發(fā)育越充分，現(xiàn)代化程度越高，對農(nóng)業(yè)的支持保護力度越大。國際上變化的是支持保護的方式，而不是要不要支持保護。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是有機整體，三者統(tǒng)一，鄉(xiāng)村振興立法要統(tǒng)籌考慮。

一是統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程。在推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，要跳出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，既考慮生產(chǎn)，也要考慮包括流通、加工、三產(chǎn)融合、消費在內(nèi)的整個產(chǎn)業(yè)鏈條。在農(nóng)村金融保險、農(nóng)業(yè)投入、支持保護等方面，鄉(xiāng)村振興法律制度也要主動涉足。

二是統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與農(nóng)民增收三大目標。過去，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和讓農(nóng)民富起來，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的兩大目標。今后，還要把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全放在突出位置，讓城鄉(xiāng)居民“吃得放心”。

三是統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)資源的保護與利用。過去農(nóng)產(chǎn)品長期短缺，主要考慮供給問題，高產(chǎn)是唯一目標，不惜用竭澤而漁的方式使用資源，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境已不堪重負。今后，要利用與保護并舉，兼顧發(fā)展的可持續(xù)性。

四是統(tǒng)籌經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化需要同步推進，鄉(xiāng)村振興立法在突出農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，要注重調(diào)整和規(guī)范農(nóng)村社會發(fā)展。

城鄉(xiāng)關(guān)系的分離與融合，是不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段的必然邏輯。社會分工導(dǎo)致城鄉(xiāng)分離，生產(chǎn)的高度社會化又促使城鄉(xiāng)融合。城與鄉(xiāng)在地理上是地緣關(guān)系或業(yè)緣關(guān)系，但其本質(zhì)反映的是生產(chǎn)力關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系。

合理的城鄉(xiāng)關(guān)系，在生產(chǎn)力方面，應(yīng)該是生產(chǎn)要素自由雙向流動的交換關(guān)系；在生產(chǎn)關(guān)系方面，應(yīng)該是權(quán)利平等、機會平等的互惠關(guān)系；在社會關(guān)系方面，應(yīng)該是均衡發(fā)展的利益共享關(guān)系。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的立法重點是建立五個方面的法律制度。

一是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。深化戶籍制度改革，規(guī)范農(nóng)民由農(nóng)村遷往城市落戶的條件，完善支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策，建立各級政府預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策，增強中小城市人口承載力和吸引力。

二是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地管理制度，土地同權(quán)同價，城鄉(xiāng)一體化管理。

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管護制度。按照“統(tǒng)一規(guī)劃體系”的要求編制市縣空間規(guī)劃，推動以市縣域為整體統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)水電氣路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施布局，一體化建設(shè)和管護。處理好空間規(guī)劃、專項規(guī)劃、地域規(guī)劃的關(guān)系，有效銜接，多規(guī)合一。村莊規(guī)劃要全覆蓋。

四是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)普惠共享制度。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等公共資源要向農(nóng)村地區(qū)傾斜，社會保險、社會救助標準城鄉(xiāng)統(tǒng)一、制度逐步并軌。

五是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)管理制度。建立平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，統(tǒng)籌推進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)。健全農(nóng)民工勞動權(quán)益保護機制，消除就業(yè)歧視。健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)制度，提高農(nóng)林水氣象就業(yè)人員收入水平。

來源：瞭望 2020年第18期

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