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面對休閑農業開發熱潮，土地瓶頸如何破冰?

休閑農業

老湯旅游陳立耀

2016-07-29 09:19:30

[ 導讀 ] 近幾年來，休閑農業規劃成了一個香餑餑。緣于經濟結構轉型升級、國家政策鼓勵、城市和工業紅利攤薄、“上山下鄉”的消費熱潮，大量資本下鄉搞農業，規范的城市資本下鄉推動了農業轉型發展和提質增效。

近幾年來，休閑農業規劃成了一個香餑餑。緣于經濟結構轉型升級、國家政策鼓勵、城市和工業紅利攤薄、“上山下鄉”的消費熱潮，大量資本下鄉搞農業，規范的城市資本下鄉推動了農業轉型發展和提質增效。

同時，部分資本下鄉項目卻走了樣，打起了土地政策的“擦邊球”，戴著修建農業附屬設施的帽子，卻改變了農地用途和性質，不僅面臨很大的政策、法律風險，也隱含著與原住民的利益矛盾。

說好的農業項目，為什么搞這么多建設呢?

在某地近郊，一資本下鄉項目始建于2011年，業主已累計投入了3000多萬元，重點以特色效益農業為基礎，配套發展休閑旅游業。

但業主卻表示，自己心里總是“懸吊吊”的、不踏實，原因就在于為了解決項目用地問題，項目以臨時生產用房和農業附屬設施建設的名義，實際建的是主題餐廳和商業經營設施，碰到了用地紅線，風險很大。

據了解，這個資本下鄉項目雖然簽的是土地流轉合同，但業主卻在承包地上建起了房屋。業主說：“以前土地都是撂荒的，由于租金比較高，農戶默認了修房的行為，但土地租賃有期限、農地改變用途也違規，合同到期，農民要求原貌歸還土地該怎么辦?土地執法部門來查處，要求拆掉房屋，又該怎么辦，這些我們心里都沒底。”

某地另外一個資本下鄉項目也是“戴”著建農業附屬設施的帽子，其實搞的是永久經營性建設。項目業主說，公司搞休閑垂釣觀光農業，要想賺錢，廚房、餐廳、住宿設施也是必須配套的。但現在農業項目用地難，基本批不了建設用地指標，就只能打“擦邊球”。

還有的資本下鄉項目為了突破用地限制搞變通，如修建水泥柱，將建筑物從地方騰空，使項目看似滿足政策規定的建筑不破壞耕作層的要求;有的則修建所謂的陽光餐廳，其中保留一定的綠地、水塘，看起來好像沒有改變土地用途;有的則修建木屋，如果被查處，也可以低成本拆除……這些都是規避監管的慣常做法。

不搞旅游項目，你讓我怎么賺錢?怎么維持運營做大做強帶動一方?

“搞特色效益農業，就不能光就農業說農業，要發揮農業休閑、觀光、旅游等功能，延長產業鏈、挖掘附加值，都需要建設配套用房和設施，但農業建設用地管控嚴格，如果觸碰紅線，風險很大。”

在一些地區，資本下鄉用地違規現象之所以多發，既與項目投入不規范，為謀取利益故意觸碰用地紅線有關，同時一些合理的配套建設用地需求無法得到滿足，也使部分項目不得不“繞著政策走”。

在城市近郊農村，用地資源更是緊缺，不少農業企業和專業合作社就反映，發展都市農業，需要建設鄉村旅游、農家樂等配套商業和服務設施，但目前農業附屬建設用地緊缺，影響了“一三產業”互動效應。

在某花卉種植大縣，一家專業合作社流轉了近200畝土地種植花卉，為了延長花卉保鮮期、錯季銷售，合作社曾打算修建占地2畝的標準化凍庫和附屬用房，但在申請用地需求時，發現這些設施無法辦理產權證，因為擔心資金投入沒有政策保障，合作社終止了項目建設。

根據相關規定，農業結構調整，可以允許在農地上建設一定數量的臨時生產用房，不辦理產權。但什么是臨時?臨時期限有多長?都沒有明確規定，各地都在“摸著石頭過河”。隨著農業投資體量越來越大，用地矛盾可能會越來越多暴露出來。

必須持續深化改革，破解法律、政策障礙，農業部下發《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》

在現階段，為資本下鄉出臺專門政策十分必要，一方面凸顯政策的“規范和引導”作用，設定耕地保護、產業準入、環境保護、農民利益分配等底線，要求城市資本遵循產業發展規劃要求，明確經營方向，避免資本對小農的擠壓。另一方面，也要在土地、稅收、金融等領域為城市資本規范下鄉創造條件，聯動城鄉產業發展，實現城市資本與農民共建共享共發展。

從具體政策舉措來說，可以在嚴格集體建設用地用途管制政策，嚴格按規劃批準使用，進行嚴格用地審查，防止資本下鄉借此占田圍地造房，搞變相的房地產開發、銷售，同時推動休閑旅游全覆蓋，協調農業產業發展、城鄉建設、土地利用規劃，明確城市資本下鄉參與各類建設的合理空間，適度考慮農業項目建設用地合理配套需求，配套合理的建設用地指標，支持都市農業發展。

2015年9月份，農業部下發《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》(以下簡稱《通知》)，提出將“明確用地政策”，在實行最嚴格的耕地保護制度的前提下，對農民就業增收帶動作用大、發展前景好的休閑農業項目用地，各地要將其列入土地利用總體規劃和年度計劃優先安排。

根據《通知》，支持農民發展農家樂，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業。鼓勵利用村內的集體建設用地發展休閑農業，支持有條件的農村開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，發展休閑農業。鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發展休閑農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業，其建設用地指標給予傾斜。另外，還將加快制定鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營的管理辦法。而作為力挺“休閑農業”的一份文件，《通知》亦提出落實稅收優惠政策、拓寬融資渠道、增強休閑農業O2O能力。

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休閑農業土地問題

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