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金融扶貧實踐？看看農村金融的“做法”吧！

行政管理改革老于

2016-07-27 09:33:13

[ 導讀 ] 金融扶貧作為我國農村金融發展的重要內容，現階段工作重點是抓好各項政策落實落地，緊緊圍繞“精準扶貧、精準脫貧”方略，瞄準建檔立卡貧困人口“脫貧”發力，大力發展普惠金融，多渠道增加對貧困地區和貧困人口的信貸投入，著力助推脫貧攻堅。

消除貧困，改善民生，實現共同富裕，是社會主義的本質要求。中央扶貧開發工作會議召開后，人民銀行及時召開全國金融助推脫貧攻堅電視電話會議、全國銀行系統金融精準扶貧工作座談會，對扶貧開發金融服務工作進行了統籌安排部署，目前，整個金融系統已經積極行動起來，金融助推脫貧攻堅工作正在全面有序扎實推進。金融扶貧作為我國農村金融發展的重要內容，現階段工作重點是抓好各項政策落實落地，緊緊圍繞“精準扶貧、精準脫貧”方略，瞄準建檔立卡貧困人口“脫貧”發力，大力發展普惠金融，多渠道增加對貧困地區和貧困人口的信貸投入，著力助推脫貧攻堅。

一、農村金融改革發展成效顯著，夯實了我國金融扶貧的工作基礎

我國目前貧困地區和貧困人口主要在農村。從這個意義上說，在貧困地區，做好金融扶貧與發展農村金融是一個問題的兩個方面。之前，我們在深化農村金融體制機制改革，創新農村金融產品和服務方式等方面進行了積極探索，取得了明顯成效，也積累了很多經驗，為我國金融扶貧工作打下了良好基礎。

(一)規范整頓農村金融秩序，積極防范和處置金融風險

亞洲金融危機爆發后，為規避多年積累的金融風險，推動金融機構持續健康發展，我國對金融風險控制采取了更為嚴格的措施，加大了對農村金融風險的處置力度。

一是規范整頓農村金融秩序。1997年，中央金融工作會議確定了“各國有商業銀行收縮縣(及縣以下)機構，發展中小金融機構，支持地方經濟發展”的基本策略。“十五”期間，大型商業銀行逐步退出農村金融市場，使農村金融機構數量與服務急劇減少。據統計，2005年年末，商業銀行縣(及縣以下)網點僅3.19萬個，較2000年減少了2.62萬個;縣(及縣以下)網點人員43.14萬人，較2000年減少了17.9萬人。

二是重點推進農村信用社改革。1996年，《國務院關于農村金融體制改革的決定》提出，要“建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系”。把農村信用社逐步改成由農民入股、社員民主管理、主要為入股社員服務的合作性金融組織。農村信用社與農業銀行脫離行政隸屬關系，改由人民銀行監管。由于歷史包袱沉重，農村信用社不良資產率總體偏高，承擔風險能力較弱。按照當時的貸款四級分類口徑，2002年年末，全國農村信用社不良貸款余額達5147億元、不良貸款率達37%。

三是限制和取締農村非正規金融活動。1999年，在全國范圍內開始撤銷農村信用合作基金會。截至2002年年末，國家共投入資金1000多億元，清理整頓農村信用合作基金會近3萬個，其中6300多個并入農村信用社，關閉22000多個。

“十五”期間，農村資金外流情況嚴重，并有逐年加大的趨勢。農村資金外流和農村土地、勞動力外流一起，形成了新的工農城鄉“剪刀差”。縣及縣以下銀行機構存貸比從2000年年末的74.8%大幅下降至2005年年末的56.3%，存貸差增長了2.57倍。縣及縣以下銀行機構貸款年均增長僅9.7%，落后于存款16.0%的年均增長，農村地區大量資金流入城市。

(二)農村金融改革發展提速，金融體系改革全面推進

在歷史積累的風險逐步化解之后，農村金融市場的活力仍亟待恢復。“十五”后期，國務院啟動了一系列的改革。

積極推動農村金融組織體系改革。一是深化農村信用社改革試點。2003年6月，國務院正式啟動農村信用社改革試點。人民銀行通過專項票據對農村信用社改革試點給予資金支持。一方面，“花錢買機制”，通過專項票據發行兌付等正向激勵機制，引導農村信用社逐步“上臺階”。另一方面，將改革試點的管理權交給地方，調動地方政府積極出臺配套政策，幫助農村信用社催收債務和進行產權改造。經過改革，農村信用社支農的能力大幅度增強，資本充足率、風險管理能力等明顯提升。農信社不良貸款率由改革試點前的36.9%下降至2005年的14.8%，資本充足率由改革試點前的-8.5%提高至2005年的10.0%，農戶貸款余額增長近10倍。二是推進農業銀行改制上市和設立“三農”金融事業部。根據國務院“面向三農、整體改制、商業運作、擇機上市”的總體要求，2008年，在財政部和人民銀行的支持下，農業銀行獲中央匯金注資1300億元，剝離處置不良資產8157億元，并于2010年實現“A+H”股上市。2009年，農業銀行啟動“三農”金融事業部改革，目前試點已推廣至全國。三是培育新型農村金融組織。對村鎮銀行執行比大型商業銀行低6個百分點的存款準備金率，對新增存款一定比例用于當地貸款考核達標的村鎮銀行執行比同類機構正常標準低1個百分點的存款準備金率。截至2014年年末，全國擁有村鎮銀行1233家。

加大貨幣信貸政策支持力度，探索對涉農金融機構實行差別化監管。一是綜合運用差別化存款準備金等政策工具。2015年，人民銀行5次實施“定向降準”，目前，農發行法定存款準備金率比國有商業銀行低8.5個百分點。縣域農商行、農合行、農信社、村鎮銀行法定存款準備金率比國有商業銀行低5~8個百分點。涉農貸款投放較多的農業銀行“三農金融事業部”法定存款準備金率比農業銀行低2個百分點。二是設立扶貧再貸款，確定832個貧困縣和未納入上述范圍的省級扶貧開發工作重點縣的農商行、農合行、農信社和村鎮銀行等4類地方法人金融機構為發放對象，實行比支農再貸款更為優惠的利率，重點支持貧困地區發展特色產業和貧困人口就業創業。三是開展涉農信貸政策導向效果評估。將金融機構涉農信貸業務開展情況分為“優秀、良好、中等、勉勵”4個等級，加強評估結果的綜合運用，引導金融機構加大涉農信貸投入。四是放寬涉農不良貸款監管容忍度。因災導致農業生產受影響的，允許貸款合理展期，不降低信用評級。同時，將涉農小微企業和農戶貸款風險權重從100%下調為75%。

推進區域性農村金融改革試點，充分發揮試驗區的示范帶動作用。近年來，各地政府結合農村轄區實際，會同人民銀行陸續開展了一系列區域性農村金融改革試點，為農村金融發展和扶貧開發金融服務探索了道路，提供了經驗。成都市創新農業設施抵押貸款，開展農業設備、農作物、農產品等農村動產抵質押貸款，鼓勵金融機構利用微貸技術進行信貸流程再造。吉林省支持民間資本參與農村信用社產權改革，推進農村商業銀行股權流轉，探索設立農村金融投資公司開展普惠金融、資產管理、金融租賃、資產證券化等金融服務。麗水市依托豐富的林業資源，大力推進林權抵押貸款，創新推出生態公益林未來收益權質押貸款業務，擴大農村產權可抵押范圍。金寨縣結合貧困山區實際，指導金融機構探索開展“拎包銀行”“流動銀行服務車”惠農金融服務模式。田東縣搭建農戶信用信息對接系統，為金融機構發放無聯保、無擔保、無抵押農戶貸款提供重要決策依據。

農村信用環境不斷改善，支付體系日益完善。近年來，人民銀行積極開展農戶和農業企業信息數據庫建設，完善金融信用信息基礎數據庫，深入推進“信用戶”“信用村”“信用鄉鎮”評定與創建，鼓勵發放無抵押免擔保的扶貧貼息貸款和小額信用貸款，為緩解農村地區抵押擔保融資難發揮了重要作用。不斷深化農村支付服務環境建設，推動支付服務進村入戶。加強貧困地區支付基礎設施建設，持續推動結算賬戶、支付工具、支付清算網絡的應用，提升貧困地區基本金融服務水平。鼓勵探索利用移動支付、互聯網支付等新興電子支付方式開發貧困地區支付服務市場，填補其基礎金融服務空白。

(三)農村金融體系不斷完善，農村金融改革成效顯現

農村金融改革是黨中央、國務院高度關注的重點工作，同時又是一項系統性工程，涉及集體產權制度改革、農村一二三產業融合發展、城鄉統籌的社會保障體系、新型城鎮化等多個方面。為深入貫徹落實中央決策部署，全面做好農村金融改革系列工作，人民銀行、財政部、農業部、銀監會、證監會、保監會等部門加大協調配合，出臺了一系列政策措施，農村金融體系不斷完善，形成了政策性、商業性和合作性金融機構功能互補，銀行業金融機構與非銀行業金融機構共同發展的新局面，涉農貸款投放不斷增加，金融支農力度顯著增強。

二、不斷深化金融扶貧認識，積極推進金融扶貧探索實踐

近年來，金融系統不斷深化認識，創新工作機制，優化金融資源配置，圍繞金融扶貧工作進行了大量的探索和實踐，取得了積極成效。

(一)扶貧開發金融服務發展路徑

1.金融扶貧的早期探索

1986年，國務院批準成立貧困地區經濟開發領導小組(后更名國務院扶貧開發領導小組辦公室)，設立專項扶貧貼息貸款，每年安排10億元專項資金，用于支持國家貧困縣發展農牧業生產。2001年，人民銀行印發了《扶貧貼息貸款管理實施辦法》，不斷完善扶貧貼息貸款政策。目前的政策情況是，到戶貸款5萬元以下，三年以內信用貸款，財政擔保，貼息利率不超過貸款基礎利率。項目貸款按年利率3%的標準給予貼息，貼息1年。2011年，為進一步加快貧困地區發展，促進共同富裕，實現到2020年全面建成小康社會奮斗目標，中央印發了《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》，從行業扶貧、專項扶貧以及社會扶貧等多個方面提出了多項目標任務和政策措施。

2.金融扶貧全面開展

十八大以來，黨中央、國務院高度重視扶貧開發工作，提出了“到2020年，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的目標。為此，2013年12月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出了做好扶貧開發工作的6項創新機制和10項重點工作，并要求從創新金融產品和服務、推動農村金融合作、完善扶貧貼息貸款、進一步推廣小額信用貸款等方面完善金融扶貧服務機制。

2015年11月29日，中共中央、國務院印發了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，明確確保到2020年農村貧困人口實現脫貧，是全面建成小康社會最艱巨的任務，同時提出設立扶貧再貸款、發行政策性金融債等金融扶貧政策，扶貧力度進一步加大。

2015年11月27-28日，中央召開扶貧開發工作會議，分析了全面建成小康社會進入決勝階段脫貧攻堅面臨的形勢和任務，對當前和今后一個時期脫貧攻堅任務做出了安排部署。習近平總書記明確提出“要做好金融扶貧這篇文章，加快農村金融改革創新步伐”，為新常態下的金融扶貧工作提出了新要求。

3.金融扶貧的相關政策

人民銀行歷來高度重視金融扶貧工作，會同銀監會等部門，出臺相關政策措施，從貨幣信貸、差別化監管等方面加大金融精準扶貧力度。2014年3月，人民銀行會同財政部、扶貧辦等7部門出臺了《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》，明確了基礎設施建設、經濟發展和產業結構升級、就業創業和貧困戶脫貧致富、生態建設和環境保護4項重點支持領域，設立了信貸投入總量持續增長、直接融資比例不斷上升、組織體系日趨完善、服務水平明顯提升4個維度的工作目標，提出了發揮政策性、商業性和合作性金融的互補優勢、完善扶貧貼息貸款政策、優化金融機構網點布局、改善農村支付環境等10項重點工作。2016年3月，人民銀行牽頭7部門聯合印發了《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》(銀發〔2016〕84號)，從準確把握精準扶貧要求、精準對接融資需求、推進普惠金融發展、發揮好各類金融機構主體作用、完善精準扶貧保障措施和工作機制等6方面提出了22項金融助推脫貧攻堅的具體措施。

4.金融扶貧取得階段性成果

一是金融扶貧政策體系不斷健全。金融管理部門充分發揮定向降準、差別存款準備金率、再貸款、再貼現，宏觀審慎政策和差異化監管政策等正向激勵作用，引導金融資源向貧困地區傾斜。據人民銀行初步統計，截至2015年12月末，貧困地區人民幣各項貸款余額4.15萬億元，同比增長18.17%，比全國平均增速高出3.14個百分點。扶貧貼息貸款余額471億元，同比增長46.83%。貧困地區再貸款余額820.3億元，同比增長9.37%。貧困地區直接債務融資額181.5億元，同比增長30.0%。

二是貧困地區組織體系不斷健全，信貸投放增長加快。截至2015年12月末，貧困地區已設立縣級銀行業金融機構5185個，服務網點43598個，證券分支機構167家，保險分支機構5315家。截至2015年9月末，全國銀行業金融機構發放小額擔保貸款余額775.7億元，同比增加1.6%，發放勞動密集型小企業貼息貸款余額54.8億元。

三是金融扶貧產品和服務不斷創新。金融機構結合自身業務特點，立足貧困縣金融需求，對扶貧開發金融服務進行積極探索創新。比如，農業銀行創新推出“銀政合作、政府增信、協同扶貧”模式，有效整合財政扶貧資金和信貸扶貧資金，滿足貧困農戶生產發展的資金需求。陜西省旬陽縣建立完善貸款公示制度，培育信用文明。貴州省印江縣建立金融扶貧項目庫，實現了金融扶貧的精準對接。

四是金融基礎設施逐步完善，金融生態環境持續優化。農村信用體系建設穩步推進，鄉鎮服務盲區大幅減少。貧困地區共布放自助設備120.3萬臺，較2011年增長122.6%，其中ATM機5.9萬臺、POS機具83.8萬臺。

(二)金融扶貧需要把握好幾個關系

黨的十八大以來，我國金融扶貧工作取得了一定的階段性成果，但也存在貧困地區農村金融服務成本高、風險大、精準度不夠等問題，與精準扶貧的最新要求還存在一些差距，需要進一步把握金融扶貧的特點，統一思想認識，把握好商業利益與社會責任、財政與金融等之間的關系。

一是要平衡好獲取商業利益與履行社會責任的關系。對于商業性金融機構而言，將自己的企業辦好，控制好風險，不要最后花納稅人的錢去救助，是基本的責任。這樣的認識毫無疑問是正確的，但在平衡商業利益和社會責任之間有一個度的把握。金融系統要從國家戰略的高度、從社會發展的全局出發，平衡好追求商業利益和履行社會責任之間的關系，從內部授權、績效考核、資源配置等方面對貧困地區予以傾斜，加大對貧困地區金融資源的投入。

二是要正確認識財政與金融的關系。金融扶貧不同于財政扶貧，要防止金融扶貧致貧。金融扶貧不同于財政扶貧，貧困戶在獲得信貸支持的同時，需要還本付息。為此，要健全制度安排，明確扶貧小額貸款主要用于生產性貸款。金融機構不應對易地扶貧搬遷貧困戶額外再提供建房貸款支持，貧困戶也不應通過民間借貸等渠道再額外籌措建房資金。這些地區的金融生態建設也要加強，對以各種理財名義圈錢、非法集資、金融詐騙等活動加大監管和打擊力度。地方政府要加強金融扶貧信貸風險分擔機制建設，降低建檔立卡貧困戶融資成本和潛在風險，增強金融扶貧可持續性。

三是要處理好資金扶貧與基礎金融服務的關系。扶貧開發金融服務不僅僅包括貧困地區、貧困人口通過貸款獲得資金支持，還包括為貧困人口提供賬戶開設、存款、取款、匯款、兌現、支付結算、征信、保險、理財等基礎金融服務。人民銀行將加強對基層和社區的金融服務，以普惠金融理念，引導金融機構提高邊遠地區、弱勢群體、貧困人口等金融服務的便利程度，擴大金融服務的覆蓋面和滲透率。

四是要協調好支持經濟發展和促進精準扶貧的關系。傳統產業扶貧的模式主要是對農村地區、貧困地區的經濟發展的支持。在我們習慣的金融扶貧實踐中，給貧困縣投放貸款，推動了貧困縣經濟的發展、財政收入的增加，是以前金融扶貧工作的著力點。新時期金融扶貧要把精準扶貧和產業扶貧有機結合。金融支持某一個產業企業、農業產業化龍頭企業，它幫助了多少貧困戶、貧困人口，是新時期深化金融扶貧工作的著力點。貧困地區企業要建立貧困戶檔案信息，希望扶貧部門建立當地貧困人口就業分布信息。金融機構根據企業帶動、吸納貧困戶就業情況給予優惠支持。

三、圍繞“精準扶貧、精準脫貧”方略，全面做好扶貧開發金融服務工作

在黨中央、國務院領導下，金融系統已經積極行動起來，金融助推脫貧攻堅工作正在全面有序扎實推進。2016年以來，人民銀行先后印發了金融助推脫貧攻堅、開辦扶貧再貸款業務、易地扶貧搬遷資金籌措等多個文件,緊緊圍繞中央“精準扶貧、精準脫貧”的基本方略，全面推進落實金融助推脫貧攻堅工作的號角已經吹響，相關的大政方針已經明確，下一步關鍵就是如何圍繞重點工作抓好落實。

(一)用好用足金融扶貧政策措施

管好用好扶貧再貸款，鼓勵地方法人金融機構擴大對貧困地區的信貸投放，降低社會融資成本。扶貧再貸款是人民銀行2016年專門為貧困地區新創設的貨幣政策工具，實行比支農再貸款更為優惠的利率。要加強對地方法人金融機構運用扶貧再貸款資金發放貸款的臺賬管理，對扶貧再貸款資金投向、用途、數量、利率等加強監測分析和評估考核。地方法人金融機構扶貧再貸款資金要全部用于發放貧困地區涉農貸款，優先支持建檔立卡貧困戶和帶動貧困戶就業發展的企業、農村合作社。

充分發揮差別存款準備金政策的正向激勵作用，引導金融資源向貧困地區傾斜。為鼓勵金融機構提高配置到“三農”和小微企業等需要支持領域的貸款比例，增強金融服務實體經濟的能力，人民銀行自2014年起開始實施定向降準。目前，農發行法定存款準備金率比國有商業銀行低8.5個百分點。縣域農商行、農合行、農信社、村鎮銀行法定存款準備金率比國有商業銀行分別低5個、8個、8個、8個百分點。涉農貸款投放較多的農業銀行“三農金融事業部”法定存款準備金率比農業銀行低2個百分點。

著力做好易地扶貧搬遷金融服務，保證易地扶貧搬遷相關資金按要求籌措落實。資金籌措是易地扶貧搬遷工作推進的重要保障。“十三五”期間，易地扶貧搬遷資金需求約6000億元，資金籌措方面，專項建設基金500億元，銀行信貸資金約3500億。人民銀行支持國開行、農發行發行易地扶貧搬遷專項債募集資金，為省級投融資主體提供易地扶貧搬遷長期貸款。國開行、農發行要管好用好易地扶貧搬遷資金，做好與易地扶貧搬遷項目對接，確保資金專款專用，并支持安置區后續產業發展，發揮好金融支持易地扶貧搬遷中的應有作用。

拓寬抵質押物范圍，在全國人大授權的貧困地區穩妥開展“兩權”抵押貸款試點。“兩權”抵押貸款試點是人民銀行牽頭的重點改革任務，有利于盤活農村資源資產，拓寬“三農”融資渠道。根據全國人大授權，全國共有278個縣開展“兩權”抵押貸款試點，其中67個國家級貧困縣納入了試點范圍，人民銀行將會同銀監會等部門指導試點地區和銀行業金融機構穩妥推進“兩權”抵押貸款試點工作，有效盤活農村存量資產。

(二)健全精準扶貧金融組織體系

發揮好商業性、政策性、開發性和合作性等各類金融機構的主體作用。目前，國家開發銀行和農業發展銀行正在加快設立“扶貧金融事業部”，并不斷完善內部經營管理機制，提高服務質量和效率。大中型商業銀行繼續穩定和優化縣域基層網點設置。中國農業銀行繼續深化三農金融事業部改革，強化縣級事業部經營能力。中國郵政儲蓄銀行探索設立三農金融事業部，進一步延伸服務網絡，強化縣以下機構網點功能建設，逐步擴大涉農業務范圍。農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行等依托網點多、覆蓋廣的優勢，繼續發揮農村金融服務主力的作用。符合條件的民間資本在貧困地區參與發起設立村鎮銀行，開展面向“三農”的差異化、特色化服務。支持在貧困地區穩妥規范發展農民資金互助組織，開展農民合作社信用合作試點。金融系統要從國家戰略的高度、從社會發展的全局出發，平衡好追求商業利益和履行社會責任之間的關系，加大對貧困地區的金融資源投入。

(三)繼續推進區域性農村金融改革試點

我國農村金融改革試點在創新農村金融組織、改善農村信用環境、創新金融產品、盤活農村產權、創新風險分擔機制等方面取得了顯著成效，截至2015年年末，國務院認定的農村金融改革試驗區涵蓋至6個省、142個縣市區。人民銀行將會同有關部門和相關地方政府繼續按照風險可控、分步有序推進的原則，選擇一批條件成熟的地區分類開展金融改革創新試點，為全國深化金融改革積累可復制可推廣經驗，著力推進貧困地區、革命老區金融創新發展。

(四)完善農村金融基礎設施

一是加強貧困地區支付基礎設施建設。持續推動結算賬戶、支付工具、支付清算網絡的應用;繼續鞏固助農取款服務在貧困地區鄉村的覆蓋面，促進服務點資源高效利用;鼓勵探索利用移動支付、互聯網支付等新興電子支付方式開發貧困地區支付服務市場;支持拓寬農民工銀行卡特色服務受理金融機構范圍。二是加強貧困地區信用體系建設。探索農戶基礎信用信息與建檔立卡貧困戶信息的共享和對接，完善金融信用信息基礎數據庫。探索建立針對貧困戶的信用評價指標體系，完善電子信用檔案。同時，深入推進“信用戶”“信用村”“信用鄉鎮”的評定與創建，為金融支持扶貧開發創造良好的信用環境。

(五)建立健全金融扶貧風險分散機制

在貧困地區建立完善的金融風險分散機制，有利于調動金融機構參與支持扶貧開發的積極性，同時實現金融精準扶貧的可持續發展。一是要發揮存款保險制度積極作用，維護貧困地區金融穩定，保護貧困地區存款人權益。二是要健全農村擔保體系。落實《國務院關于促進融資擔保行業加快發展的意見》(國發[2015]43號)要求，持續加大政策扶持力度，形成以小微企業和“三農”融資擔保業務為導向的政策扶持體系。三是創新精準扶貧保險產品和服務。不斷擴大農業保險密度和深度，通過財政以獎代補等方式支持貧困地區發展特色農產品保險。支持貧困地區開展特色農產品價格保險，有條件的地方可給予一定保費補貼。改進和推廣小額貸款保證保險，為貧困戶融資提供增信支持。四是優化貧困地區金融生態環境。轉變金融發展理念，減少對金融微觀活動的干預，尊重金融機構的經營自主權。加強地方社會信用體系建設，維護司法公正，嚴厲打擊逃廢債行為，保護債權人合法權益。加大力度打擊非法集資、非法經營證券業務等違法違規金融活動，維護地方金融秩序。同時，開展金融消費者教育活動，提高金融消費者的金融知識素養和風險責任意識。

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