日本與我國都是以家庭經營為主體的小農國家,在發展適度規模經營與扶持小農戶上面臨相似的矛盾。日本正反兩面的經驗教訓,對于我們推動小農戶與現代農業有機銜接,具有重要參考價值。

實現小農戶和現代農業發展有機銜接,是十九大提出的重要目標。今年2月,中辦、國辦印發的《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》指出:“必須正確處理好發展適度規模經營和扶持小農戶的關系。”

日本與我國都是以家庭經營為主體的小農國家,農業經營呈現超小規模化、兼業化、副業化等特點。在資源稟賦極其不利的條件下,日本政府重視鄉村發展,把促進小農戶生產與現代農業有機銜接作為重要的施政方針,逐步實現了農業現代化和縮小城鄉差距等目標。取得這種成就,與如下幾項措施密切相關。

通過法律手段保障農業政策長期穩定。日本采取基本法與普通法相互結合的方式,保障了農業農村政策有步驟、階段性地扶持小農戶發展。《農業基本法》和《新食物農業農村基本法》是政策綱領性的法律,用以規范農業農村發展方向。針對農地、勞動力、資金等生產要素投入的不同特點,日本制定了相應的普通法,既以基本法為基礎,保障特定領域的政策執行與目標保持一致,同時又與其他部門的普通法相互關聯,保障推進步調一致。基本法和普通法基本上貫穿了整個農業生產、流通、農業組織等各個領域,使日本農業促進小農戶生產與現代農業有機銜接始終處于法律約束之下,有效保障了政策的相對穩定性。

強化農民主體地位,提升政策施行效率。首先,把農民合作組織作為農業政策實施的抓手。日本政府通過由農業經營者為主體的地區性合作經濟組織“農業協同組合”(簡稱“農協”)來落實補貼發放、目標價格調整、農產品收儲等政策,提升了政策施行效率。其次,把農民合作組織作為農村基礎建設主力。日本在主要農產區鼓勵農民組建農田基礎設施建設、維護合作社,采取“一人一票”民主管理,負責本地區農田水利基本設施建設的規劃、實施、維護等工作。最后,將農民合作組織作為地區農業的管理者。要求各類農民合作組織的理事長兼任本地農業管理機構的重要職務,代表小農戶參與當地農業發展規劃、農田基本建設規劃等地區性農業農村政策的審定、評估工作,使制定的各項規劃、政策更貼近農民,有利于地區農業發展。

促進農業規模化經營,提升農業競爭力。首先,逐步放寬農地管制,在保證農地用途不發生改變的前提下,逐步允許工商資本進入農業。其次,加大財政扶持力度,對于農地連片后的農地平整、農田基本建設以及引進先進機械和設備的農戶提供補貼；對集約農地之后需要資金的農戶,優先發放政策性貼息貸款。再次,組建農地流轉中介機構,解決農地流轉中出現的信用缺失、信息不對稱等問題。允許農協、農業委員會開展農地流轉中介業務；允許農民以村落為單位組成各種法人形式的“集體營農”組織,代表本村農民進行農地租賃談判；允許由政府與農協共同出資成立公益性社團組織,提供農地租賃信息、平整、轉租等服務。最后,促進小農戶之間合作生產。鼓勵農戶自愿成立類似于我國的農機合作社、農業設施共同使用合作社等的“物合組織”,政府給予其購買農機具、土地流轉等扶持,農協為其提供供銷、融資、保險等服務。

完善農村金融體系,降低農民融資成本。一方面,完善合作金融制度。日本建立了由基層社綜合農協、省級專業聯合社、全國專業聯合社三級構成的自下而上上下貫通的合作金融體系。由于基層農協非常清楚成員農戶的日常流水,征信成本低、效率高。另一方面,提升政策金融支農能力。日本政府全資組建了“農林漁業金融公庫”(現更名為“政策金融機構”),為農村發展提供中長期、大規模低息或免息融資。另外,中央政府提供貼息,撬動合作金融、商業金融資金進入農業,并委托合作金融機構代為發放宣傳資料、幫助農戶填寫申請材料和開展信用評級,既降低了政策金融運作成本,又提升了為農業服務的精準度。

日本在促進小農戶生產與現代農業有機銜接上的探索,為我國推動相關工作提供了啟發。同時,日本的農地私有化政策也曾阻礙了農業規模經營的快速發展。因此,我國應充分吸取日本正反兩面的經驗教訓,結合各地實際情況,引導相關工作走向深入。

加強鄉村振興立法保障。立足于社會主義初級階段的基本國情,逐步完善鄉村振興戰略相關法律法規設計,將“農業農村優先發展”“堅持農民主體地位”“推動城鄉融合發展”“人與自然和諧共生”等基本原則通過立法方式予以固化、細化、實化,為保障實施鄉村振興戰略的平穩實施提供法律法規及政策保障。

鞏固農村基本經營制度。日本在資本主義私有制制度下,促進農地流轉只能通過說服、提高稅率、加大補貼力度等經濟手段誘導,效果較差,規模化發展進度較慢。我國應保障農村土地承包關系長期穩定；完善農村承包地所有權、承包權、經營權的“三權分置”制度,穩定承包權,放活經營權；加強對農用地用途的管制；研究農地承包權退出機制,例如依法收回撂荒農地承包權、經營權等,提高農地利用效率。

強化以農民為主體的施政機制。進一步提升合作社規范化水平,完善合作社監管制度、財政資金審計制度、登記退出制度等；鼓勵合作社聯合社發展,促進合作社合并,減少數量,提升質量；完善合作社為農服務功能,穩步推動資金互助社發展,促進生產、供銷、金融為一體的綜合型合作社發展；在農業農村政策制定、執行等層面提升合作社的參與程度,使其成為政策抓手,提高政策實施效率。

加大對小農戶的支持力度。采取以農村社區為主導、相關受益農民出資與政府按比例出資的方式,逐步改善農戶的農業生產條件；完善農村職業教育體系建設,提升農業預算中對于小農戶的人力資本投入；鼓勵地方農村信用社或農村商業銀行與當地的農民合作組織合作,通過允許小農戶以土地承包經營權抵押,開展信用等級評定、風險保險標單抵押等多種形式,彌補小農戶貸款信用不足；加大政策性貼息或風險金擔保金補償力度；采用普惠項目制,增加政策資源公開透明程度,讓符合標準的農戶都能夠享受政策支持。

內容來源|大眾日報            作者單位|中國社會科學院農村發展研究所

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