一直以來，國家高度重視農民專業合作社發展，與專業大戶、家庭農場、農業企業三類經營主體比較，合作社是自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織，對提高農民組織化程度、增強農業市場競爭力具有重要作用。因此，政府在制定扶持政策目標時，把扶持合作社作為提高農業補貼政策效能和財政支農效率的重要抓手，本著扶持合作社就是扶持農業和農民的理念，突出扶持政策的指向性、精準性和實效性，不斷加大對合作社的扶持力度，營造有助于促進合作社規范發展的制度環境。

一、有關合作社的扶持政策現狀

《農民專業合作社法》第七章指出了有關合作社的扶持政策內容，主要涉及財政專項、補貼政策、稅收優惠、金融支持四類。課題組通過實地調研、調查問卷方式，對上述四類扶持政策落實及效果進行了調查，由于篇幅所限，本報告僅分析了財政專項和補貼政策的現狀及問題，并提出相應政策建議。

(一)扶持政策的類型

1. 財政專項類政策。此類扶持政策目標是對某些農業項目或示范社進行重點扶持，具有資金額度較大、帶動性較強、可行性較高、社會效益較好等特點，能引導當地主導產業發展。扶持對象主要包括涉農企業和示范社。扶持項目主要包括農業綜合開發貸款貼息項目、農業綜合開發產業化經營的項目和財政補助項目、龍頭企業帶動產業發展和“一縣一特”產業發展試點項目;規模化養殖場、養殖小區、集中供氣等沼氣工程項目;“菜籃子”產品生產扶持項目等十幾項。

2.補貼政策。一是糧食直補、農資綜合補貼、農作物良種補貼。此類扶持政策目標主要是調動農民種糧積極性，緩解柴油、化肥等農資價格上漲對種糧的影響及支持農民積極使用優良作物種子;補貼對象主要是種糧農民。二是農機購置補貼。此類扶持政策目標主要是鼓勵農民購買先進適用的農業機械，加快推進農業機械化進程，提高農業綜合生產能力，促進農業增產增效、農民節本增收;補貼對象是農民、農場職工和合作社等。其中，2015年規定不超過補貼資金總量的15%，用于深松整地作業補助，補貼對象是農機大戶、農機合作社。三是農業保險保費補貼政策。

(二)扶持政策現狀

1. 財政專項資金投入力度大，帶動省級財政支農投入。依據財政部《關于支持農民合作組織發展 促進農業生產經營體制創新的意見》、《中央財政農民專業合作組織發展資金管理辦法》文件精神，中央和省(市、自治區)均已設立了財政專項資金，并納入本級財政預算，從農業補貼、農業農村基礎設施、農業產業發展、農業社會化服務、農產品流通、農村人才培訓等六個方面對合作組織加大扶持力度，積極發揮財政職能。截至2006年，財政扶持累計2.7億元，而《農民專業合作社法》頒布以來，僅2007年1年中央財政扶持資金就達到了2.2億元。2007-2013年中央財政扶持資金累計為95.77億元，其中，2013年為33.57億元。

2. 有關涉農企業或示范社的財政扶持項目數量多、資金大。按投入資金所占比例計算，農業綜合開發、產業化經營等幾類財政扶持項目數量占比多，具有投入資金占比大、覆蓋面小、立項門檻高等特點，扶持的對象僅為涉農企業或示范社。如2013年北京市國家農業綜合開發產業化經營財政補助項目設立23個，總金額為11512.02萬元，其中，涉及合作社項目為14個，金額為4917.86萬元，占總金額的42.72%;單個合作社項目最大金額為600萬元。浙江省2014年涉及合作社項目為38個，金額為3443萬元，占總金額的25.80%;單個合作社項目金額均為90萬元。

3.針對農業生產者的直接補貼與價格補貼具有一定普遍性。當前農業補貼主要包括種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置等，該類政策具有普遍性、農民直接受益等特點。另外，根據農業農村發展形勢不斷調整完善農業補貼政策，更加注重發揮政策效應與效能，實現農產品市場價格形成與政府支持政策脫鉤，如糧食最低收購價、農產品目標價格、農業保險保費等補貼政策，真正地穩定農產品價格、保護農民收益和促進農業發展。

4. 有關合作社經營主體的扶持政策促進規模生產、農民增收效果顯著。訪談與實地調研的20多家合作社中，有30%左右的合作社獲得過政府扶持，主要包括涉農項目、深松費、農機補貼等，從效果來看，相關扶持政策促進規模生產、農民增收效果顯著。如河北省某國家級示范社，主要業務是為社員提供玉米和小麥種植的產前、產中、產后服務。成立合作社以來，主要獲得兩項扶持政策，一項是2014年獲得財政扶持項目，資金10萬元，合作社用于100畝實驗田的基礎設施建設;另一項是深松費補貼政策，補貼標準為25元/畝，由合作社統一安排使用，通過聯結各家各戶大型農機，為社員統一提供播種、深松等服務，實現機械深松全覆蓋，在促進農業規模化生產、增加農民經營性收入等方面效果顯著。

二、扶持政策問題

(一)項目立項條件較高，弱小合作社難獲得

按照項目立項和管理要求，政策制定實質上選擇了扶優扶強路徑，對注冊資金、社員數量、硬件設施、經營業務等指標的設定較為嚴格，導致項目更多傾向于由龍頭企業領辦的整體經營實力較強的合作社，剛剛起步發展的合作社較難獲得，即使承擔了也表現出明顯的“力不從心”。比如“項目單位的自籌資金不低于所扶持的財政補助資金”、“經營狀況良好，凈資產不低于申請財政補助資金總額”、“財務規范、獨立核算、盈余返還”等立項條件，對于大多數合作社來講，要同時符合這些條件存在一定難度。此外，若示范社獲得此類項目后，其后續發展仍會面臨資金缺乏、資產管護機制尚未建立等問題，不能保障項目的順利實施，風險較大。

(二)補貼結構不盡合理，因社施策的項目不多

四類補貼政策規定，補貼標準依據農戶實際種植品種及種植面積而定，補貼方式采用直接現金發放給農民，這導致此類補貼演變為農民的收入補貼。其后果是，一方面，導致農戶虛報種植面積、財政支農效能降低等問題突出;另一方面，實際從事農業或種糧的其他經營主體不能獲得補貼，農業補貼政策支持農業增產、農民增收導向作用的效果不明顯。

(三)支持內容存在偏差，扶持政策針對性不強

目前合作社呈多元化、多類型的發展特點，需要有針對性的扶持政策，然而，實際上已有的扶持政策針對性不強，除針對農機服務類型合作社的扶持政策外，仍然缺乏針對提供土地流轉、融資、農業基礎設施等內容的綜合性扶持政策。如糧食類型的合作社，不參與糧食種植環節，只提供與種植產前、產中、產后相關的生產性服務，通過與農資企業、技術推廣站、科研院校等進行談判、交流，可以解決糧食生產成本高、技術低等問題。但由于缺乏加工、烘干等基礎設施資金，仍然難以避免此環節的經濟損失。然而若合作社具備完善的加工、烘干環節的廠房設備條件，由合作社統一加工、烘干、儲存，可實現農民既增產又增收。

三、扶持政策對合作社發展的影響

(一)為獲更多的政策性收益，合作社假空的現象普遍

一方面，部分農民即使在大股東控股等情況下，也愿意加入合作社，通過規模化生產、降低生產成本等方式，獲得持續性的“合作收益”。從農業部統計和工商部門注冊的數量來看，2007-2014年我國合作社數量迅速增加，形成遍地開花局面，尤其是2012年、2013年、2014年，合作社的數量分別達到了68.9萬家、98.24萬家、128.8萬家;2012年以前，其數量年均增長為15萬家左右，2013和2014年比上一年的數量均增長了30萬家左右。

但調研得知，合作社中實際運行占1/3，掛牌占1/3，假空死占1/3。合作社發展實際并未得到廣大農民的認可，在發展較好的地區，仍有大量農民沒有加入合作社;已經成立的合作社當中，不再運營的數量較多，繼續運營的合作社存在發展不規范等問題。

此外，政策性收益成為合作社重要的收益來源。政府采用財政資金、項目和稅收減免等方式對合作社的補貼和補助，已成組建合作社的重要原因之一，一定程度上也可以解釋“空殼社”及“假合作社”存在的原因。

(二)扶持政策不確定性較大，合作社等主體無所適從

調研中發現，同一經營主體掛了三塊牌子：“農民專業合作社”、“家庭農場”、“龍頭企業”，主要是為了獲取更多的財政扶持資金。究其深層次原因，反映出政府扶持農業產業化發展的路徑困境，到底該扶誰、怎么扶，仍處于不斷探索總結階段，扶持政策不確定性大，結果導致新型農業經營主體無所適從。且財政扶持政策的制定與落實，分散在不同層次不同部門，彼此之間缺乏聯系，合作社發展處于初級階段，面臨解決基礎設施薄弱、后續資金缺乏等問題，產前、產中、產后扶持政策需求難滿足。此外，扶持政策的落實缺乏評價與考核機制，使許多項目不了了之。

四、完善合作社扶持政策建議

(一)加強財政扶持政策系統設計，引導和規范合作社發展

現階段農業補貼、補助的財政扶持政策內容和特點，與合作社對政策的需求不相符，可適當調整扶持政策思路，加強財政扶持政策系統設計，采取直接補貼與物化補貼相結合方式，改變獲得扶持政策就是“發補貼、上項目、拿資金”的普遍印象，加大對市場化農業生產服務組織的支持，完善基礎設施建設，疏通金融融資渠道，使合作社、家庭農場等各類經營主體均可以享受。同時，制定激勵與監管并重的扶持政策，以激勵促發展，以監管促規范，避免只為追求政策性收益而迅速組建大量不規范合作社現象發生，引導和規范合作社發展。

(二)加強不同部門溝通協作，發揮扶持政策合力作用

從發展程度來看，相對于普通農戶來講，合作社經營規模大、資金投資大、集約化水平高，面臨的經營風險高，不僅僅需要簡單的農技服務，更多的是需要市場、金融、保險等多元化、專業化的綜合性服務，尤其是在起步成長階段，更需要扶持政策針對合作社發展的薄弱環節，因地制宜制定符合不同發展階段的扶持政策，加強不同部門溝通協作，搭建政府扶持政策與合作社對接平臺，將眾多的“撒芝麻鹽”政策或措施集于同一經營主體，充分發揮財政扶持資金的引導性、精準性和功能性，形成政策合力效應。同時，也可讓合作社承擔一部分政府部門不能辦的任務，如技術示范、推廣等，突破政府人力限制、任務工作量大的瓶頸，同時，提高合作社后續發展的能力。

(三)加大扶持政策落實監管與效果評價，營造合作社健康發展環境

政策效果好壞較大程度上取決于扶持政策落實時的監管力度，針對合作社的內部監督機制不完善、財政資金使用不規范、財務核算不清晰等問題，亟須從以下幾方面加大監管力度：一是申報環節審查。項目主管部門在項目申報環節的合規性審核的基礎上， 加強項目實施的可行性政策評價。二是加快建設合作社財政扶持項目數據庫。為確保財政資金分配科學公正和使用規范，建議由項目主管部門牽頭建立合作社財政扶持項目的數據庫， 收集農業、科技、發改委等政府部門各類財政扶持項目，將其統一納入到合作社財政支持項目數據庫。三是加強項目資金使用監督管理和追蹤評價。依托審計機構對各類財政扶持資金使用情況進行審計監督，并對項目實施、建后管護與成果進行評價，逐步建立實施、管護、評價的長效機制。

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