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現代農業轉型發展與食物安全供求趨勢研究

葉明春

2019-12-04 10:52:54

[ 導讀 ] 現代農業轉型發展與食物安全供求趨勢研究。

導讀

在全球背景下厘清我國未來農業轉型方向、生產方式轉變路徑和食物供求變動趨勢，提出現代農業轉型發展戰略和政策建議。我國農業發展面臨著六大挑戰，應深入推進農業供給側結構性改革，優化產品產業結構，改善農產品供求結構，提升農產品質量安全水平。通過大樣本農戶調研數據分析發現，應不斷完善土地流轉市場和社會化服務體系來保障現代農業轉型發展。面向2035 年的農業生產結構調整預測表明，我國農產品的供需失衡現象將趨向突出：飼料自給率將繼續下降，食糖和食油的需求缺口將逐漸擴大，畜產品生產和供需缺口將取決于飼料糧貿易政策和草牧業發展政策，但蔬菜和水果依然保持一定的比較優勢。

文/黃季焜1，王濟民2，解偉1，王曉兵1，侯玲玲1，周慧2，盛譽1，劉旭3（1. 北京大學中國農業政策研究中心，北京100871；2. 中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京100081；3. 中國工程院，北京 100088）

來源：中國工程科學（2019年第21卷第5期）

一、前言

在國內外環境發生深刻變化的復雜形勢下，我國農業發展面臨諸多挑戰。保障國家糧食安全和家庭食物營養安全的任務艱巨，農業科技創新乏力制約農業增長潛力，小規模生產與農民增收及農業現代化的矛盾日益突出。工資和耕地租金的上漲導致我國農產品比較優勢下降，已經明顯影響了我國農產品的國際競爭力。短期內解決市場扭曲下的生產結構與需求脫節、國內外農產品價格嚴重倒掛和國內糧食等主要農產品庫存加劇等問題任務艱巨；長期來看，水資源短缺、耕地退化等生態惡化問題更威脅著中國農業的可持續發展。

2019年《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》要求：立足國內保障糧食等重要農產品供給，統籌用好國際國內兩個市場、兩種資源，健全保障體系。為了更好適應農業發展新形勢，亟需回答一系列問題，例如，在全球背景下，農業生產結構如何根據中國食物供求變動而調整？如何發揮我國農產品比較優勢，促進現代農業結構調整并保障食物安全？如何理清現代農業轉型的方向與趨勢，提出可行的農業生產方式轉變的途徑和發展戰略？本文梳理我國農業的主要特征和未來農業發展面臨的主要挑戰，從發揮農產品比較優勢和新型經營主體發展角度，重點探討我國食物安全保障戰略和現代農業轉型發展路徑。

二、全球農業發展背景

（一）農產品需求

聯合國預測，全球人口數量將從2017年的75億增加到2050年的97億，增長幅度達28%[1]。發展中國家隨著收入增長和城市化進程推進，居民人均消費將不斷增長，對高附加值農產品（水產品、畜產品、蔬菜等）的消費也將出現顯著增長。

（二）耕地和水資源分布

世界耕地和人口分布的差異，很大程度上影響了農產品的生產結構和貿易，人均耕地條件的差異性導致了各地農產品結構的差異性。由于耕地和人口分布不均勻，農產品領域的貿易會對一些國家產生非常重要的影響。未來全球耕地增長主要出現在那些人少地多的國家，而人多地少的國家耕地還可能會下降，這意味著耕地和人口的差異會進一步擴大，也帶來了農產品國際貿易的規模擴大。食物是主要的貿易產品之一，不管是人均耕地多的國家，還是人多地少的國家，人均進口糧食量都會繼續增長。

水資源分布情況比耕地更加嚴峻[2]。一方面，灌溉用水需求不斷增長，其他用水需求也在增長；另一方面，水的總供給量難以增加，可用量可能還會減少。到2050年，全球水資源短缺的形勢趨于嚴峻，我國北方地區尤為突出。有研究表明，全球生物安全最大的威脅來源不是土地資源短缺，而是水資源短缺[3]。

（三）糧食生產現狀

美國的耕地產糧率約為8 t/(hm2·a)，世界上達到這一水平的國家數量僅占全部國家數量的5%，對應糧食產量約占世界總產量的1%。中國的耕地產糧率接近6 t/(hm2·a)，處于這一水平的國家數量占全部國家數量的42%，對應糧食產量約占世界總產量的50%。換言之，世界約一半的糧食是由產糧率低于5 t/(hm2·a)的國家生產的。由此可見，世界糧食生產還有很大增長潛力，許多國家未來農業增長將主要依賴于生產力的提高。保障中國食物安全，應當更加關注發展中國家的糧食生產增長。

（四）發達國家農業政策

發達國家的農業政策已從過去30年的以市場干預為主轉向了目前的以市場化方式為主，從巨額農業補貼轉向了提高農業生產力、保障資源環境。發達國家已經將增強競爭力和可持續發展作為未來農業發展的政策導向。

三、全球背景下我國農業發展面臨的主要挑戰

我國農業生產在面臨發展機遇的同時也將面臨著一系列挑戰，包括食物自給與食品安全有所欠缺、農產品比較優勢不足、農業生產力增長乏力、農業生產經營規模小、農產品市場保護機制僵化、自然資源面臨退化等。

（一）食物與食品安全

我國食物總體供需難以平衡，部分農產品供需明顯短缺。食物總體自給率和糧食自給率均呈不斷下降態勢，如果沒有農業科技的重大突破，2030年糧食自給率將不足85%，飼料玉米和大豆進口量將分別達到4×107 t、1×108 t，食用油、糖和奶制品等食品以及牧草等的進口也將顯著增長[4]。

我國人口營養不良現象不可忽視，食品安全問題較為嚴重。人口的營養不良和微量營養素缺乏現象還較為普遍，根據中國科學院地理科學與資源研究所農業政策研究中心的調查，貧困農村嬰幼兒營養良好狀況整體不佳，存在普遍的貧血現象，小學生貧血比例達33%。不斷出現的食品安全事件，直接影響著消費者對國內食品安全的信心。

（二）勞動力工資上漲和農產品比較優勢

勞動力工資上漲是客觀現象，但一定程度上降低了我國農產品的比較優勢。近年來農業生產的勞動力機會成本顯著提高，勞動力實際工資的年度增速達到8%。不采取有效的應對措施，如用機械替代勞動力[5]，將很大程度上影響我國農產品在國際市場的比較優勢和競爭力。例如，國產玉米的比較優勢在2007年之后直線下降，在2010年后已經體現為明顯的比較劣勢；棉花和大豆在2003年后呈現明顯的比較劣勢；豬肉從2006年開始具有比較優勢，2015年后轉變為比較劣勢；蔬菜、水果始終保持比較優勢，但比較優勢水平有所下降。

（三）農業科技創新

我國農業科技創新面臨的挑戰主要體現在農業科研體系和基層農技推廣體系兩方面[4]。農業科研體系方面的突出問題有：農業科研缺乏吸引力；農業科研立項與實際技術需求之間存在脫節現象，難以滿足農業生產對各種技術的需求；農業公共科研單位定位不清，大型企業難以參與農業科技創新；農業科研投入依然不足，科研人員急功近利現象明顯，難以積累形成重大研究成果。

基層農技推廣體系方面的突出問題有：基層農業技術推廣部門的職能定位還未完全理清；基層農技推廣管理體制沒有充分理順；技術推廣人員相關激勵機制缺乏；技術推廣隊伍建設薄弱，推廣能力偏低，難以適應新技術擴散要求；傳統的“自頂到下”的技術推廣模式難以適應農業發展需要，對農民技術需求的信息缺乏反饋機制，難以滿足農民增收的多元化需求；農業技術推廣投入不足，基層農技推廣部門難以發揮應有作用。

（四）農戶小規模生產

小規模的農業生產經營方式與提高勞動生產率、實現農業現代化之間的矛盾日益凸顯。我國當前的農作物生產體系主要由2億多小農戶組成，戶均耕地從20世紀80年代初的約0.8 hm2下降到2003年的不足0.54 hm2，雖然之后戶均耕地經營規模有所上升，但到2016年也僅約1.0 hm2。如此小的生產規模從根本上制約了農民的農業生產積極性，實現農民增收難度較大。此外，小規模生產與技術推廣、機械化、信息化和食品安全的矛盾也日益突出，制約著農業現代化的進程。

（五）農業支持政策

我國許多農業支持政策難以達到預期效果，主要體現為：農業補貼政策財政成本高、增收效果趨于弱化，對農業生產力和可持續發展的積極影響不明顯[6]；農產品購銷和價格干預政策不但沒有降低生產成本，反而扭曲市場機制、影響資源合理配置，使農業生產結構嚴重失衡；而取消價格干預政策又將對農民收入產生負面影響；關稅制度對避免中國農產品受國際市場沖擊的作用有限，中國農產品的平均關稅水平（約15%）遠低于世界農產品的平均關稅水平（約62%），貿易保護措施的選擇和發揮空間很小；采用有爭議的非貿易壁壘的措施也只能在短期內產生極其有限的影響（而這常常會引起貿易爭端）。

（六）農業資源環境

我國農業生產面臨日益嚴峻的水資源短缺和耕地退化的威脅。中國作為人多地少的大國，是世界上水資源最短缺的國家之一。隨著工業化和城市化的持續推進，僅僅是維持目前的耕地數量和質量就需要付出巨大努力。水土資源的質量惡化同時還威脅著食物安全，氣候變化也給農業生產帶來諸多極不確定的影響和風險。

四、農產品比較優勢與農業結構調整

（一）產品方面

穩定稻谷和小麥生產，事關我國口糧絕對安全和國家糧食安全的大局。應當優化品種結構，提高產品質量，降低生產成本，提升產品競爭力，緩解進口沖擊壓力。

進一步提高蔬菜和果業的比較優勢，在保障出口質量的同時，依靠科技進步和生產經營管理水平提升，來降低生產成本、保持出口價格優勢、擴大國際市場占有率。

提高養殖業的比較優勢，充分利用我國養殖業以及居民生鮮產品消費偏好的優勢，提高產品質量，取得與發達國家的競爭優勢。

發展具有比較優勢、資本投入密集的農產品，加大政策扶持力度，引導產業資本增加投入，擴大生產份額，增強國際市場競爭力，由此彌補我國傳統勞動密集型農產品的相對優勢削弱或消失所帶來的競爭力缺口。

（二）政策方面

將財政支農的重點逐漸從農業補貼、農產品購銷和市場干預等，轉向有助于提升生產力、降低生產成本的投入，加大支持優質、高效農產品和優勢特色產業的發展力度，從而保障農產品質量安全。

完善農民收入穩定增長支持政策。扶持高效養殖業和鄉村休閑旅游業發展，推動一產、二產、三產的融合發展來拓展農業產業鏈和價值鏈，促進農民就業和收入的增長；支持發展適度規模經營，提高規模化效益；完善農業保險政策，提高農民抗御自然災害風險和市場風險的能力。

完善綠色發展支持政策。堅持以綠色生態可持續為導向，實施化肥農藥減量行動；促進農作物秸稈和畜禽糞便的多樣化處理；鼓勵發展節水農業；倡導耕地、草原的生態保護，對按計劃休耕輪作和退牧還草的農戶給予相應補貼。

（三）目標效果

保障國家糧食安全和主要農產品有效供給，優化產品產業結構，保持農民收入穩定增長，實現生產生態協調發展，增強農業內在發展動力，提高農業生產力水平，促進農村全面發展。具體目標為：

（1）穩步提升農業綜合生產能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，提升畜產品生產力和競爭力，保障國家口糧和畜產品安全。

（2）深入推進農業供給側結構性改革，優化產品產業結構，改善農產品供求結構，提升農產品質量安全水平。

（3）推行綠色生產方式，落實農藥化肥零增長計劃，大力提高水資源利用效率，有效治理農村環境突出問題，實現生產生態協調發展。

（4）堅持以市場為導向，完善主要農產品價格形成機制和價格調節機制，增強農業內在發展動力。

五、從新型經營主體發展視角探討現代農業轉型發展路徑

（一）新型經營主體發展趨勢

根據面向東北和華北地區的調查數據，大戶（或家庭農場）、土地合作社和農業企業等新型經營主體的數量增長迅速。特別是2008年以來，土地合作社和經營農地的農業公司開始獨立于家庭農戶，成為新的生產經營主體（見表1）。這些新的生產經營主體（經營土地面積大于7 hm2），盡管占生產者總數的比例僅約1%，但其所占耕地的比例在2013年達到27%、在2016年超過35%。

表 1 不同經營規模的經營主體的比例及其平均經營規模

注：2003、2008、2013 年數據為 6 省樣本，分別為黑龍江、吉林、遼寧、山東、河北、河南；2016 年數據為 4 省樣本，分別為黑龍江、吉林、山東、河南。所有的數據均為加權計算。數據來源于作者調研數據。

（二）新型經營主體發展的影響因素

對東北和華北的實證研究表明，近年來新型經營主體的快速發展、耕地經營規模的顯著提升，主要得益于三大市場驅動力和兩大政策因素。

1.市場驅動力因素

一是勞動工資的快速增長。2008年以來，非農就業工資（或農業生產機會成本）和農業生產雇工工資都以年均8%左右的速度增長。勞動成本上升促進了城鄉移民的流轉，提高了使用勞動密集型生產技術的家庭農戶的生產成本，從而加快了耕地流轉和土地整合。

二是農地市場的發育和完善。雖然近幾年有不少地方建立的土地流轉平臺名不符實，但在更早的前幾年，一些地方發展起來的土地流轉平臺成為土地流轉市場上的重要制度創新，明顯降低了農地流轉的交易成本和風險，在促進土地流轉和規模經營方面起到積極的推動作用。例如，在東北和華北地區，2003年租入和租出土地的農戶比為1∶1.3，這一比例在2013年為1∶3、在2016年達到1∶4。

三是以市場為導向的農業機械社會服務體系的快速發展。農村資本市場的開放和各地迅速發展起來的有償社會化服務，為農戶擴大經營規模提供了必要的機械設備條件。農業機械社會服務體系的發展，有助于廣大農戶克服擴大耕地經營規模所受到的投資約束的困難，這種發展對農戶經營規模的綜合影響為正面。

2.政策因素

一是糧食等農產品的目標價格和收儲政策。水稻和小麥糧食最低收購價、玉米和其他農產品的臨時收儲政策維持了糧食及主要農產品的銷售價格，降低了農產品的市場風險，吸引了不少農業企業、個體或新的生產者投入到農業生產行業。在一些地方新增生產者已成為農業生產的重要經營主體。

二是針對耕地經營大戶、合作社和企業等新型主體進行補貼的扶持政策。許多地方政府培育新型農業經營主體，主要目標是擴大耕地經營規模，甚至將農業規模化視為農業現代化來予以推進。2008年以來，許多地方對新型主體實施了各種補貼和優惠政策政策，獲得政策支持的最低耕地經營規模因地而異，從不小于100畝（1畝≈666.667 m2）到超過250畝不等。這些支持性政策大力推動了新型經營主體的發展，促進了農地經營規模的擴大化。

（三）新型經營主體發展面臨的問題

1.超過適度規模水平

耕地經營規模與糧食單產呈倒U型關系，平均轉折點不到100畝。這個轉折點因各村莊的耕地規模、地塊平整與連片程度、不同糧食作物、田間管理水平、社會化服務發展等變化而變化。在現有的生產環境、技術、管理和市場條件下，不同地方的適度經營規模分布在40~200畝范圍。

耕地經營規模與糧食成本（元/kg）呈U型關系，平均轉折點在100畝左右，略高于單產的平均轉折點。和單產相似，適度經營規模的轉折點也因地因時而異。

2.面臨多種挑戰

2008—2013年，即使在糧食價格年年攀升情況下，多數規模偏大的新型主體只有在考慮政府補貼后才有盈余。2016年糧價下跌，這些新型經營主體多數出現了大幅度虧損的情況，面臨著生產經營“進退兩難”的局面。如果糧價繼續下跌，這類主體直接面臨倒閉風險。

3.補貼問題較為突出

補貼等扶持政策提高了農業勞動生產力價格，但扭曲了土地市場、助長了低效的新型經營主體的產生。這不但降低了糧食生產力和市場競爭力，而且也降低了全國農業增加值，對廣大農民增收和社會就業也產生負面影響。

4.受資金、技術和人才等多種因素制約

不少地方新型經營主體成立的自身條件不成熟。調查中，近一半的縣級農業主管領導和近1/3的鄉鎮干部認為，資金、技術和人才是目前制約新型農業經營主體發展的主要因素。這從側面反映了規模經營的發展是有條件的，超適度規模主體發展會面臨更多挑戰。

5.缺乏監管和政策影響評估

調查顯示，新型農業生產經營主體缺乏監管、套取國家補貼的現象較為普遍，部分新型生產經營主體更是名不符實，還有一些種植大戶為了套取補貼而虛報耕地面積。調研的所有地方都沒有對扶持政策的效果開展過評估工作。

6.附帶社會問題

受外出打工能力制約和自己家庭食物需求（如蔬菜等）的影響，許多中年婦女、中老年男性勞動力主要從事小規模農業生產。但個別地方因為全村土地集中流轉給企業或大戶，原來務農的這些中老年勞動力往往失業在家，在目前農村文化生活還不是很豐富的情況下，可能產生新的社會問題。

（四）新型經營主體發展的政策建議

1.分類實施發展政策

建議新型農業經營主體按農產品的生產特性分類為：大田農作物生產、非大田農作物生產（如蔬菜與花卉設施農業和果園等）、養殖業（如畜牧業和水產業等）。

分類實施相應政策，重點關注大田農作物生產的適度經營規模和扶持政策；創造良好的市場環境，讓市場自主確定“非大田農作物”和養殖業的適度規模。

2.以大戶為主發展合作經營模式

目前在許多地方，培育新型農業經營主體的主要目標是擴大生產規模，而對單位產品生產成本（元/kg，即農業競爭力）、廣大農民增收和農業可持續發展的關注不夠，可能適得其反。

政策目標方面，以提高全要素生產率和農產品競爭力（降低單位產品生產成本）和廣大農民的增收為政策扶持目標。

政策措施方面，對適度經營規模的生產主體，特別是農戶，實施扶持政策；適度規模扶持政策要因地制宜、動態調整，對超過適度規模的經營主體停止國家扶持政策。

3.完善土地流轉市場和社會化服務體系讓市場成為資源配置的主要決定因素，通過制度創新降低農地流轉的市場交易成本和風險，通過政策扶持（如財政、信貸、技術和市場等服務）促進適度經營規模生產主體的發展，提高其在農業生產中的比例。要和城鎮化實際進程同步發展，穩妥推進規模化經營。如果全國農地平均經營規模達到100畝，只需要1.8×107個家庭農場；如果平均規模達到250畝，只需7.2×106個家庭農場。數以億計的農民就業是一個必須高度重視的社會問題，推進新型農業經營主體和規模經營是個長期的發展過程。

六、農業結構調整和食物安全的目標預測

針對基準方案開展我國未來主要農產品供需變動趨勢預測，進而分析未來主要政策方案對農產品供需影響。

（一）基準方案宏觀經濟與社會指標設定

為了分析中長期（到2035年）我國不同農產品供需變化，對經濟增長、城市化率、未來工資增長率、城鄉收入價格彈性和不同產品的技術進步等因素合理進行了一系列假設和判斷。

在國內生產總值（GDP）增長率方面，到2020年，年均GDP增長6%~7%；2021—2025年，年均GDP增長5%~6%；2026—2030年，年均GDP增長4%~5%；在2031—2035年間，年均GDP增長保持在4%以上。

未來農村和城鎮居民之間的收入差距會逐漸減小，近期的變化趨勢表明農村居民收入增長快于城市居民。為此，假設農村居民人均可支配收入：到2025年，年均實際增長6.2%；2026—2035年，年均實際增長5.3%。假設城鎮居民人均可支配收入：到2025年，年均實際增長5.6%；2026—2035年，年均實際增長4.8%。

根據《國家人口發展規劃（2016—2030年）》，我國總人口將在2030年前后達到峰值。為此，預計到2020年，年均人口增長率為0.65%，人口達到14.2億；2021—2025年，年均人口增長率為0.21%；2026—2030年，年均人口增長率為0.10%，到2030年人口達到14.5億；2031—2035年，人口總量略微下降，維持在14億~14.5億的水平。

中國的城鎮化率不斷提高，預計到2020年，城鎮化率年均提高1.4%，城鎮化率達到60%；2021—2025年，城鎮化率年均提高1.5%，到2025年達到64%；2025—2030年城鎮化率年均提高1.6%，到2030年達到70%；2031—2035年城鎮化率年均提高1.7%，到2035年達到75%。

農業科技研發方面，國家將繼續加大農業科技投入，但是隨著單產提高的邊際成本增加，科技水平的貢獻率有下降趨勢。

全球糧食價格方面，國際農產品在2025年前的價格主要參考美國農業部（USDA）和經濟合作與發展組織–糧食及農業組織（OECD-FAO）的農業展望結果，預計到2026—2035年國際農產品價格將保持平穩。

（二）基準方案下農產品供需變動趨勢預測

到2025年和2035年，主要農產品的需求量和產量預測結果分別見圖1和圖2。整體來看，未來我國多類農產品的供需失衡現象將更為突出，這種局面將延續到2035年前后。

圖 1 2025 年和 2035 年主要農產品需求量預測

圖 2 2025 年和 2035 年主要農產品產量預測

我國飼料需求增長將顯著高于國內生產增長，自給率將不斷下降。在現有國內農業生產資源、政策、技術進步和需求變化條件下，到2035年，大米和小麥等口糧基本可以自給；盡管玉米之前受政策干預影響而出現供過于求，但隨著畜產品需求增長，對玉米飼料的需求將顯著增長，如果不采用關稅配額制管理，2035年玉米進口將超過5.6×107 t，玉米自給率將下降到82%；大豆供需缺口也將進一步加大。

我國食糖和食油的需求將顯著高于國內生產，供需缺口將逐漸擴大。根據預測，到2035年，食糖自給率將降低到40%，油料作物自給率將保持在87%左右。

我國棉花生產將逐漸萎縮，棉花供需缺口進一步擴大。在維持新疆棉花生產量的情況下，2035年棉花自給率將降低到67%。值得注意的是，棉花生產擠占了新疆等地有限的水土資源。

蔬菜和水果（包括瓜果）產量將穩定增長，而且將依然保持一定的出口比較優勢。我國是世界上最主要的蔬菜和水果出口國之一，未來將繼續保持較弱的比較優勢。到2035年，蔬菜自給率將保持在104%左右，水果自給率將保持在100%左右。

在養殖業部門，除了水產品外，許多畜產品的生產和供需缺口將很大程度上取決于飼料糧貿易政策和草牧業發展政策。根據預測，到2035年，水產品供需基本平衡、略有進口，但畜產品供需平衡存在不確定性。為了保障我國未來的食物安全（主要為畜產品的供給安全），是增加畜產品進口，還是增加飼料糧進口，需要有明確戰略和穩定政策。如果放開飼料糧市場、通過進口飼料發展國內畜牧業，除了牛羊肉和奶制品以外，其它畜產品供需基本保持平衡。但在限制玉米進口、不重視草牧業發展的情況下，中國畜產品進口將顯著增長，且高度依賴于不可靠的國際市場供給。除了進口豬肉和禽肉外，牛羊肉和奶制品進口增速將更為顯著，到2035年，這些產品的自給率將下降到70%~80%。

七、結語

我國農業已經進入了新時代，農業發展需要新的頂層戰略、新的發展思路。過去40多年我國農業增長是以犧牲環境和可持續發展為代價的，原有的農業生產方式已不能適應未來保障食物安全和農業可持續發展的要求。

立足全球農業發展背景，梳理我國農業發展具體面臨的挑戰，從產品、政策和目標方面指出了農業結構調整方向。結合大樣本數據調查和數據分析，完成現代農業轉型發展的評價研究，科學預測了未來我國農業生產結構調整目標，探討分析了現代農業生產方式的轉變路徑。在此基礎上提出現代農業轉型的戰略目標、戰略重點和政策建議，以期為我國農業發展的學術和政策研究提供參考借鑒。

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農業趨勢研究

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