01

概念的不確定性

什么是保健食品？無論是《食品衛(wèi)生法》還是《食品安全法》，無論是法律的主體內容，還是總則、附則，都沒有對“保健食品”的法律定義。

2015年4月修訂后的《食品安全法》，將保健食品納入特殊食品監(jiān)管，并單列“特殊食品”一節(jié)，涉及保健食品的條款內容之多前所未有，但仍然沒有明確保健食品概念。“附則”中對10條用語的含義進行了解釋，居然也沒有“保健食品”的蹤影。

難道是保健食品的概念已經約定俗成、人所皆知，不需要解釋了？其實，對保健食品的含義一直不夠清晰，甚至存在不確定性。

分別于1979年和1983年實施的《食品衛(wèi)生管理條例》和《食品衛(wèi)生法》（試行）均未提及食品的“保健功能”。1995年實施的《食品衛(wèi)生法》第二十二條規(guī)定：“表明具有特定保健功能的食品，其產品及說明書須報國務院衛(wèi)生行政部門審查批準，其衛(wèi)生標準和生產經營管理辦法，由國務院衛(wèi)生行政部門制定。”這是首次在有關食品的法律條文中出現“保健”兩字。

根據法律授權，衛(wèi)生部于1996年3月制定頒布《保健食品管理辦法》，“保健食品”的稱謂由此而來。實際上，衛(wèi)生部是將法律條文中的“表明具有特定保健功能的食品”簡稱為“保健食品”。今天看來，這種簡稱未必貼切?！氨砻鳌敝皇巧a者的行為，將其定性為“保健食品”，那就不是“表明”而是確認了。

2009年國家出臺《食品安全法》，仍然沒有“保健食品”這個名稱，只是將《食品衛(wèi)生法》中的“表明”改成了“聲稱”。既然只是 “聲稱”具有“特定保健功能”，與實際擁有某種功能似乎不能劃等號。2015年對《食品安全法》進行修訂，保健食品才終于“登堂入室”，在法律條文中有了正式稱呼，只是概念仍然含糊，仍是“聲稱”。

02

地位的不確定性

依據有關法律規(guī)定，新法實施后，原有法律自行廢止。《食品安全法》頒布實施后，《食品衛(wèi)生法》廢止，與此相關的原衛(wèi)生部《保健食品管理辦法》理應失效?！妒称钒踩ā芬裁鞔_規(guī)定，對“聲稱具有特定保健功能的食品”，“具體管理辦法由國務院規(guī)定”。

《食品安全法》于2009年2月頒布，但直至2015年4月該法修訂，仍未有保健食品的具體管理辦法出臺。其間經歷了6年，嚴格說來，在此期間，保健食品的監(jiān)管處于“法律真空”期。因為，《食品安全法》已經明確對保健食品要制定專門的管理辦法，適用“特別規(guī)定”，但卻遲遲未能見到特殊管理辦法落地。

《食品安全法》修訂后，保健食品被冠以“特殊食品”的名號，其法律地位理應明確，何況新的《食品安全法》條文中，對保健食品的原料目錄、允許聲稱的保健功能目錄、備案與注冊程序等，均作了原則規(guī)定，同時在“附則”中明確“保健食品的具體管理辦法由國務院食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法制定?！?/span>

依據《立法法》規(guī)定，法律授權制定的配套法規(guī)、規(guī)章等，應在法律實施一年內制定出臺，逾期需向全國人大常委會作出說明。修訂后的《食品安全法》施行于 2015年10月1日，至今三年多了，保健食品的具體管理辦法仍無音訊。三年多來，盡管監(jiān)管部門也曾經起草了一些配套性文件，但大多 “征求意見”后，便沒有了下文。

03

監(jiān)管機構的不確定性

保健食品出現如今亂象，與監(jiān)管機構不確定性也有一定關系。保健食品面世初期，主要由衛(wèi)生行政部門監(jiān)管。從1996年11月至2003年7月，在不到七年時間里，共核發(fā)國產和進口保健食品批準文號（衛(wèi)食健字）5354個。至今在市場銷售的許多產品，仍然是這個時期的批文。

2003年的機構改革，藥監(jiān)局變成了食品藥品監(jiān)管局，增加的與食品有關的具體監(jiān)管職能，主要就是劃入衛(wèi)生部的保健食品審批職能。國家藥監(jiān)部門履行保健食品審批職能長達15年，文號又增加了一萬多個。在此期間，還經歷了監(jiān)管機構上中下不一致的階段。一開始，國家局接受了保健食品的審批權，基層仍然由衛(wèi)生部門實施保健食品監(jiān)管，直到2013年，基層藥監(jiān)機構的職能才初步理順。

2018年機構改革，食品藥品分治，保健食品與藥品徹底分離，歸入大市場監(jiān)管。盡管此輪改革強調高效率，但仍然有一個職能調整過程。機構重組以后，對具體產品的監(jiān)管思路也會有一個調整。保健食品的未來監(jiān)管思路尚在梳理中。值此過渡時期，危機爆發(fā)了！

其實，保健食品從來就與多個監(jiān)管部門的職能交錯。比如，保健食品廣告監(jiān)管職能，一直是藥監(jiān)、工商兩家在共同實施。遇到問題時，共擔責任就有些困難。再比如，保健食品的直銷許可與藥監(jiān)、工商似乎都沒有關系，這屬于另外一個部門的職能所在。

還有，按照《食品安全法》，食品安全標準的制定與公布，仍然是以衛(wèi)生行政部門主導。監(jiān)管部門的不確定性，也給監(jiān)管政策的制定與延續(xù)帶來較大影響。

04

保健功能的不確定性

無論是初期的“表明”某種功能還是如今的“聲稱”某種功能，僅從字面上理解，就給人以不確定的感覺。至于“表明”或“聲稱”的保健功能，相當一個時期主要是按照其含有的成分進行“推定”。

至于“僅經動物實驗評價”或“僅經人群食用評價”的表述，本身就不夠嚴謹。去年初，原食藥總局通知要求，對未經人群食用評價的保健食品，其標簽說明書載明的保健功能聲稱前均增加“本品經動物實驗評價”的字樣。關鍵是，文號申報時可能本來就沒有真正進行過動物實驗，現在增加此項內容，豈不是弄虛作假？何況，動物實驗與人體試驗，完全是兩個不同的概念，用動物實驗結果來確定對人體的“保健功能”，顯然缺乏依據。

原來衛(wèi)生部審批保健食品時，允許“表明”的保健功能為22項，后來藥監(jiān)部門負責審批時，保健功能調整為27項。將新、舊保健功能兩相比較，沒有大的變化，但有些內涵不一樣了。比如，將調節(jié)血脂、調節(jié)血糖、調節(jié)血壓，調整為輔助降血脂、輔助降血糖、輔助降血壓，意義就變了。血糖、血壓，高出正常值對健康有影響，低于正常值也是不健康的表現。調節(jié)血壓、血糖等，應包括雙向調節(jié)?！把泳徦ダ稀备某伞翱寡趸?，應該說，普通百姓還真的沒有幾個搞得清什么是“抗氧化”。

允許聲稱的許多功能，要通過嚴格的人體試驗確認非常困難，這就直接導致了一些聲稱的所謂保健功能真的靠不住。

05

營銷模式的不確定性

似乎從來沒有一類商品的營銷模式如此受公眾詬病。如今的信息時代，商品銷售模式的多元化并不奇怪，尤其是網絡銷售，已經成為許多產品的主要銷售渠道。當然，傳統(tǒng)的銷售模式和促銷手段也仍然占據著比較大的市場。

保健食品的營銷模式是什么？沒有一定之規(guī)，但卻有著類似的軌跡。鋪天蓋地的廣告轟炸是其銷售手段之一。問題來了，本來其標簽、說明書“聲稱”的保健功能就缺乏“循證”依據，那些宣傳的底氣從何而來？對許多疾病的預防、治療功效從何而來？虛假、夸大的宣傳成為常態(tài)，加之不斷被監(jiān)管部門查處、揭露，最終導致社會群體對保健食品的整體信任危機。

一些欺騙式營銷手法實際上成為變相“傳銷”，使無數家庭的健康與財產權益受損。還有動輒上百億的營銷業(yè)績，靠的是什么？通過洗腦等手段，誘使老年群體上當入局。許多老年人的住所里，都是省吃儉用積蓄的養(yǎng)老金換來的一輩子吃不了、用不完的保健品。試想，如此營銷，如何不讓人深惡痛絕？

保健品的“傳銷”陷阱，還毒害了一大批從業(yè)者。許多年輕人參與其中，思想遭受腐蝕，成天干著騙人勾當，并從中獲取非法利益，真是貽害無窮。

如此營銷模式，只會一步步將保健食品產業(yè)推向窮途末路。規(guī)規(guī)矩矩做生意，保健食品難道就無路可走嗎？

保健食品將向何處去？期待著行業(yè)內外一起思索，尋求良策！

作者：杏林中人

來源：蒲公英

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